Sentenza n. 1300/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato gli atti con otto gruppi di censure. Ha dedotto, anzitutto, l’illegittimità sopravvenuta degli atti per la cessazione del piano di rientro regionale, con difetto di presupposto, motivazione e istruttoria. Ha poi censurato il sistema di premialità, sostenendo che l’ASL avrebbe illegittimamente inserito in un’unica graduatoria strutture eterogenee — laboratori singoli, aggregazioni, strutture di diversa classe funzionale e laboratori sottosoglia — favorendo i grandi gruppi e penalizzando il laboratorio ricorrente. Sono stati dedotti anche l’erroneo calcolo della capacità operativa massima e del valore medio delle prestazioni, l’utilizzo di parametri non omogenei, l’applicazione dell’indicatore D13 senza valorizzare l’unicità della ricorrente nell’erogazione di prestazioni di genetica medica e biologia molecolare, nonché la violazione dei principi di equità, universalità e adeguatezza dell’offerta sanitaria. La ricorrente ha inoltre lamentato la violazione della partecipazione procedimentale e dell’art. 10-bis l. 241/1990, il mancato esame delle osservazioni, il difetto di istruttoria emerso dal tavolo tecnico regionale del 30 ottobre 2025, la disparità di trattamento rispetto ad altri laboratori, la violazione del legittimo affidamento, della buona fede e della proporzionalità, nonché l’asserita retroattività della riduzione del budget. Infine, ha impugnato la clausola di salvaguardia contenuta nello schema contrattuale, ritenendola lesiva del diritto di difesa, nulla, sproporzionata e idonea a determinare la perdita dell’accreditamento e la mancata remunerazione delle prestazioni.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondate nel merito tutte le censure e prescindendo quindi dall’esame delle eccezioni preliminari dell’ASL relative alla notifica ai controinteressati, alla mancata sottoscrizione del contratto e alla tardiva impugnazione degli atti presupposti. Quanto al piano di rientro, il giudice ha applicato il principio tempus regit actum: gli atti erano stati adottati quando la Regione era ancora sottoposta al piano, sicché la successiva fuoriuscita non ne determina l’illegittimità sopravvenuta. In ogni caso, il vincolo dei tetti di spesa sanitaria permane anche al di fuori del piano di rientro. Quanto alla graduatoria, il TAR ha rilevato che la formazione di un’unica graduatoria per ASL e branca era imposta dalla disciplina regionale e non costituiva una scelta autonoma dell’ASL. La Regione dispone di ampia discrezionalità nel configurare il sistema di premialità, sindacabile soltanto per manifesta irragionevolezza o illogicità, che non è stata ravvisata. Il giudice ha inoltre ritenuto che il VMP non fosse stato utilizzato per il calcolo del tetto 2025, essendosi l’ASL limitata ad applicare le variazioni direttamente sul tetto definitivo 2024; la contestazione sulla COM è stata giudicata generica, anche perché l’ASL aveva indicato una COM di 230.400 prestazioni e tale allegazione non era stata specificamente contestata. In relazione all’indicatore D13, il TAR ha affermato che la disciplina regionale considera la numerosità dei punti di offerta e non la tipologia o specializzazione dell’offerta. L’ASL poteva, ma non doveva, valorizzare ulteriori elementi; l’unicità della ricorrente nella genetica medica e nella biologia molecolare non era quindi decisiva, mentre risultava pacifico che il numero complessivo dei punti di offerta nel distretto fosse nella norma, giustificando il punteggio zero. Le censure fondate su principi generali del SSN sono state ritenute generiche. L’art. 10-bis l. 241/1990 è stato dichiarato inapplicabile, poiché il procedimento di determinazione dei tetti e delle premialità non è ad istanza di parte. Le doglianze comparative relative ad altri laboratori sono state ritenute generiche e prive di concreta incidenza; inoltre, eventuali risposte ulteriori alle osservazioni non avrebbero comunque modificato l’esito. Il tavolo tecnico del 30 ottobre 2025 non conteneva un’ammissione regionale dell’illegittimità o dell’inadeguatezza del sistema, ma soltanto l’emersione di criticità segnalate dalle associazioni e la proposta di un successivo approfondimento. Non è stata riconosciuta alcuna lesione del legittimo affidamento: il sistema di premialità era conosciuto dal 2022, progressivamente modificato dalla Regione e diretto a superare la spesa storica e a favorire dinamismo e concorrenza. La riduzione applicata nel 2025 non è stata ritenuta retroattiva, poiché la delibera è intervenuta nel corso dello stesso esercizio e costituisce applicazione del sistema regionale già vigente. La diminuzione del budget non ha inoltre direttamente inciso sull’accreditamento. Infine, è stata ritenuta legittima la clausola di salvaguardia, quale espressione di una determinazione autoritativa generale e strumento volto a garantire la sostenibilità finanziaria e la tutela dei livelli essenziali di assistenza. La clausola non ha impedito l’accesso alla giustizia, poiché la ricorrente ha ottenuto tutela cautelare e pieno esame del merito senza dover sottoscrivere il contratto. Spese compensate per la complessità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 180, l. 311/2004

  La ricorrente ne ha invocato la violazione in relazione alla cessazione del piano di rientro; il TAR ha escluso che la successiva fuoriuscita possa incidere sulla legittimità di atti adottati quando il piano era ancora vigente.

• artt. 1, 2, 3, 6, 7, 10 e 10-bis l. 241/1990

  Il giudice ha escluso la violazione dei principi generali di azione amministrativa e ha ritenuto inapplicabile l’art. 10-bis al procedimento di determinazione dei tetti di spesa e delle premialità, non essendo un procedimento ad istanza di parte.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità non risultano violati, non essendo emersi profili di manifesta illogicità, disparità di trattamento o difetto di istruttoria.

• art. 32 Cost.

  La sostenibilità finanziaria e il rispetto dei tetti di spesa sono stati ritenuti compatibili con la tutela del diritto alla salute e dei livelli essenziali di assistenza.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La disciplina dei rapporti con le strutture accreditate e della sottoscrizione contrattuale non impedisce l’inserimento di una clausola di salvaguardia né rende illegittima la determinazione dei tetti di spesa.

• art. 1 d.lgs. 502/1992

  Rileva quale base della programmazione sanitaria e del perseguimento dei livelli essenziali di assistenza, nel quadro della limitatezza delle risorse disponibili.

• art. 32, comma 8, l. 449/1997

  Attribuisce alle Regioni il potere di individuare preventivamente i limiti massimi annuali di spesa sostenibili con il Fondo sanitario e i correlati volumi di prestazioni.

• art. 12 d.lgs. 502/1992

  È richiamato nel quadro normativo del finanziamento sanitario e della determinazione delle risorse disponibili.

• art. 39 d.lgs. 446/1997

  È richiamato quale disposizione relativa alla ripartizione annuale del Fondo sanitario nazionale.

• art. 24 Cost.

  La clausola di salvaguardia non viola il diritto di difesa, poiché la struttura può impugnare gli atti e ottenere tutela cautelare senza essere costretta a sottoscrivere il contratto.

• art. 113 Cost.

  La tutela giurisdizionale contro gli atti amministrativi non è preclusa dalla clausola di salvaguardia.

• art. 5 d.P.R. 542/1994

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione in relazione all’omogeneità delle strutture e delle prestazioni, ma il TAR non ha ravvisato l’illegittimità del sistema applicato.

Massime di principio

• La successiva fuoriuscita di una Regione dal piano di rientro non determina l’illegittimità sopravvenuta degli atti di programmazione sanitaria e di determinazione dei tetti di spesa adottati quando il piano era ancora vigente, in applicazione del principio tempus regit actum.
• Il rispetto dei tetti di spesa sanitaria costituisce un vincolo ineludibile anche quando la Regione non sia più sottoposta a piano di rientro, poiché discende dalla programmazione sanitaria e dalla necessità di rapportare le prestazioni acquistabili alle risorse disponibili.
• Nella configurazione dei sistemi regionali di premialità per la determinazione dei budget delle strutture sanitarie accreditate, l’amministrazione dispone di ampia discrezionalità tecnica e organizzativa; il sindacato giurisdizionale è limitato alla manifesta irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà o erroneità dei presupposti.
• Quando la disciplina regionale prevede una graduatoria unica per ASL e branca, l’ASL non è tenuta a predisporre graduatorie separate per classi funzionali o forme organizzative diverse, salvo che ciò sia imposto dalla stessa disciplina regionale.
• Ai fini dell’indicatore relativo alla numerosità dei punti di offerta, se la disciplina regionale considera il numero complessivo dei punti presenti nel distretto, la specializzazione o l’unicità dell’offerta della singola struttura non impongono di per sé l’attribuzione di un punteggio premiale, soprattutto quando il numero complessivo dei punti risulti nella norma.
• L’art. 10-bis l. 241/1990 non trova applicazione al procedimento di determinazione d’ufficio dei tetti di spesa e delle premialità delle strutture accreditate, non trattandosi di procedimento avviato su istanza di parte; inoltre, la clausola di salvaguardia contrattuale è legittima se costituisce attuazione di una determinazione autoritativa generale e tutela la sostenibilità finanziaria del servizio sanitario senza impedire l’accesso alla tutela giurisdizionale.

Come è indicizzato