Sentenza n. 421/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il preavviso di diniego/diffida a integrare la documentazione relativa a una domanda di condono edilizio ex l. 724/1994, il successivo diniego del condono e l'ordinanza di demolizione. Hanno dedotto, tra l'altro, nullità per difetto assoluto di attribuzione, sviamento, travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, illegittimità derivata, violazione dell'art. 8 CEDU e lesione del diritto all'abitazione. Con motivi aggiunti hanno impugnato l'accertamento di inottemperanza e l'acquisizione dell'intera particella al patrimonio comunale, nonché la sanzione pecuniaria di 20.000 euro, deducendo invalidità derivata e propri vizi di violazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, difetto dei presupposti, difetto di motivazione e istruttoria, sproporzione, violazione del ne bis in idem, del contraddittorio procedimentale e del principio di irretroattività delle sanzioni. La controversia riguardava una villetta oggetto di domanda di condono del 1994, rispetto alla quale il Comune aveva rilevato ampliamenti abusivi successivi e non compresi nell'istanza.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo. Ha qualificato la diffida a integrare la documentazione come atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile e l'invito a demolire gli ampliamenti successivi come mero avviso bonario, non come esercizio del potere sanzionatorio ex art. 31 d.P.R. 380/2001. Ha ritenuto legittimo chiedere il ripristino dello stato dei luoghi esistente al momento della domanda, poiché la realizzazione di opere non autorizzate durante il procedimento di sanatoria rende improcedibile l'istanza, salvo meri interventi di completamento. Ha escluso che il ritardo nel definire il condono del 1994 avesse impedito l'accesso al condono del 2003, poiché per gli ampliamenti successivi sarebbe stata comunque necessaria una nuova istanza. Ha respinto anche la censura fondata sull'art. 8 CEDU: il diritto all'abitazione non prevale sull'obbligo di demolire opere abusive e i ricorrenti non avevano provato i presupposti dell'abuso di necessità né l'assenza di alternative abitative; la loro residenza altrove escludeva, inoltre, una concreta emergenza abitativa. Ha escluso l'invalidità derivata delle ordinanze successive e ha ritenuto applicabili sia l'acquisizione prevista dall'art. 31 d.P.R. 380/2001 sia la sanzione pecuniaria per l'inottemperanza, trattandosi di illecito omissivo consumatosi dopo l'entrata in vigore della sanzione pecuniaria. Ha escluso la violazione del ne bis in idem e l'illegittimità del cumulo, richiamando la diversa funzione delle misure e la destinazione dei proventi della sanzione alla demolizione e al ripristino. Ha invece accolto i motivi aggiunti: l'ordinanza di acquisizione non spiegava perché dovesse essere acquisita l'intera particella, né indicava area di sedime, parametri urbanistici, modalità di calcolo e rispetto del limite massimo del decuplo; l'ordinanza pecuniaria non indicava il parametro concretamente applicato tra quelli regolamentari, né forniva il calcolo della somma di 20.000 euro. Entrambe le ordinanze sono state annullate per difetto di istruttoria e motivazione. Il motivo relativo all'omessa comunicazione di avvio è stato respinto, poiché i provvedimenti sono vincolati e l'ordinanza di demolizione conteneva già l'avviso delle conseguenze dell'inottemperanza. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità per difetto assoluto di attribuzione non ricorre poiché la diffida impugnata non esercitava un autonomo potere sanzionatorio, ma aveva natura endoprocedimentale e sollecitatoria.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  La richiesta di rimozione spontanea delle difformità è stata ritenuta compatibile con i principi di collaborazione e buona fede nell'interlocuzione procedimentale.

• art. 35, comma 14, l. 47/1985

  Le opere eseguite durante il procedimento di sanatoria rendono improcedibile l'istanza, salvo che si tratti di meri interventi di completamento espressamente consentiti.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

  L'acquisizione dell'opera e dell'area di sedime è automatica; l'acquisizione di aree ulteriori richiede precisa individuazione, motivazione, indicazione delle opere analoghe e dei parametri urbanistici utilizzati, nel limite del decuplo della superficie abusiva.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria colpisce l'illecito autonomo e omissivo dell'inottemperanza all'ordine di demolizione e si applica quando i relativi presupposti maturano dopo l'entrata in vigore della norma, anche se l'abuso edilizio è precedente.

• art. 31, comma 4-ter, d.P.R. 380/2001

  La destinazione dei proventi della sanzione pecuniaria alla demolizione e al ripristino dei luoghi concorre a escludere l'illegittimità del cumulo con l'acquisizione.

• art. 39, comma 1, l. 724/1994

  Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993, e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria ovvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale o assentita, un ampliamento superiore a 750 metri cubi.

  La domanda di condono del 1994 riguarda l'opera originaria conforme al relativo ambito temporale e oggettivo; gli ampliamenti successivi e non inclusi richiedono una distinta valutazione e non possono essere ricondotti alla domanda originaria.

• art. 8 CEDU

  Il diritto al rispetto della vita privata e familiare e dell'abitazione non attribuisce un diritto assoluto alla conservazione di un immobile abusivo e non impedisce l'ordine di demolizione in assenza di rigorosa prova di un abuso di necessità.

• art. 7 l. 47/1985

  La disciplina dell'acquisizione gratuita al patrimonio comunale è applicabile agli abusi soggetti alla normativa anteriore al testo unico e si pone in continuità con l'art. 31 d.P.R. 380/2001.

Massime di principio

• La diffida con cui l'amministrazione, nell'ambito di un procedimento di condono edilizio, invita il privato a rimuovere spontaneamente opere successive e non comprese nella domanda, per consentire la verifica dell'opera originaria, ha natura endoprocedimentale e non costituisce autonomo esercizio del potere sanzionatorio edilizio; essa non è quindi autonomamente impugnabile e non è affetta da nullità per difetto assoluto di attribuzione.
• La realizzazione di opere abusive ulteriori durante il procedimento di condono, ove non si tratti di meri interventi di completamento espressamente consentiti, impedisce all'amministrazione di verificare la corrispondenza tra l'opera oggetto della domanda e lo stato dei luoghi e determina l'improcedibilità della domanda originaria.
• Nell'acquisizione gratuita al patrimonio comunale, l'area di sedime dell'opera abusiva è acquisita automaticamente in caso di inottemperanza; l'acquisizione di un'area ulteriore richiede invece l'indicazione della sua estensione, l'esplicitazione delle opere analoghe da realizzare, dei parametri e degli indici urbanistici applicati e del calcolo effettuato, nel rispetto del limite massimo del decuplo della superficie utile abusiva. In mancanza, l'ordinanza è illegittima per difetto di istruttoria e motivazione.
• La sanzione pecuniaria prevista per l'inottemperanza all'ordine di demolizione deve indicare il parametro concretamente applicato e il procedimento di calcolo della somma irrogata; il mero richiamo a un regolamento comunale contenente più criteri o importi non consente di verificare la correttezza della quantificazione e non soddisfa l'obbligo di motivazione.
• La sanzione pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione colpisce un illecito omissivo autonomo rispetto all'abuso edilizio e si applica quando l'inottemperanza si perfeziona dopo l'entrata in vigore della relativa disciplina. L'acquisizione e la sanzione pecuniaria possono coesistere, poiché perseguono conseguenze e finalità diverse e i proventi della sanzione sono destinati alla demolizione e al ripristino.
• Il diritto all'abitazione non rende di per sé illegittimo l'ordine di demolizione di un immobile abusivo. Chi invochi un abuso di necessità deve fornire almeno un principio di prova della concreta destinazione abitativa, della propria situazione socio-economica e dell'assenza di soluzioni abitative alternative.

Come è indicizzato