Sentenza n. 1463/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune su una diffida del 16 luglio 2025, con cui aveva sollecitato: la presa d'atto della decadenza dei vincoli gravanti sul fondo, la nuova classificazione urbanistica dell'area come zona C4 residenziale turistica stagionale e la definizione della proposta di piano attuativo presentata nel 2020. Il terreno era stato classificato dal PRG, approvato nel 1999, in parte per la realizzazione di una strada pubblica e in parte in zona F2, destinata ad attrezzature di interesse comune e servizi collettivi. Il ricorrente ha sostenuto che tali previsioni avessero natura espropriativa e fossero decadute per il decorso del termine quinquennale previsto dall'art. 9 del d.P.R. n. 327/2001, con conseguente formazione di una zona bianca e obbligo del Comune di procedere alla ritipizzazione. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 2 l. n. 241/1990 per la mancata conclusione del procedimento relativo alla proposta di piano attuativo e ha domandato il risarcimento del danno, quantificato in euro 100.000,00, o in subordine un indennizzo. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso, sostenendo che la zona F2 fosse soggetta a un vincolo conformativo, attuabile anche mediante iniziativa privata, e che il ricorrente mirasse a ottenere una sostituzione giudiziale delle discrezionali scelte urbanistiche comunali.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente alla porzione del terreno destinata alla strada di PRG. Tale previsione è stata qualificata come vincolo preordinato all'esproprio, poiché riferita alla localizzazione puntuale di un'opera pubblica incompatibile con il mantenimento della proprietà privata. Essendo decorso il termine quinquennale senza avvio della procedura ablativa né reiterazione del vincolo, il Comune è stato ritenuto obbligato a riesercitare il potere pianificatorio e a adottare un espresso provvedimento di rideterminazione urbanistica entro novanta giorni. Il giudice ha però precisato che l'obbligo riguarda il provvedere nell'an e non impone una specifica destinazione urbanistica, restando il Comune libero di determinare il contenuto della nuova pianificazione. È stato nominato, per l'eventuale persistente inerzia, un commissario ad acta, da attivarsi previa sollecitazione della parte dopo la scadenza del termine assegnato. La porzione classificata F2 è stata invece ritenuta assoggettata a un vincolo conformativo, non espropriativo: le NTA consentono infatti l'attuazione mediante intervento edilizio diretto e prevedono destinazioni compatibili con iniziative private e utilizzazioni economicamente produttive. Pertanto, per tale porzione, non si è verificata la decadenza quinquennale né si è formata una zona bianca. È stata respinta anche la domanda relativa alla proposta di piano attuativo del 2020, non sussistendo uno specifico obbligo di provvedere, poiché l'approvazione di un piano attuativo costituisce esercizio di potestà discrezionale e non consegue obbligatoriamente a un'istanza privata. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancata dimostrazione dell'illegittimità della condotta comunale e del danno ingiusto causalmente riconducibile all'amministrazione; inoltre, la destinazione C4 auspicata non costituiva un'aspettativa giuridicamente tutelata e la perizia di parte non aveva autonomo valore probatorio. Le spese sono state integralmente compensate per reciproca soccombenza e obiettiva controvertibilità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9 d.P.R. 327/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il decorso del termine quinquennale determina la decadenza dei vincoli preordinati all'esproprio; quando il vincolo decaduto riguarda la localizzazione di una strada pubblica, sorge l'obbligo del Comune di riesercitare il potere pianificatorio.

• art. 2 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso opera quando il procedimento consegue obbligatoriamente a un'istanza di parte o deve essere iniziato d'ufficio; non sussiste, secondo la sentenza, per la proposta privata di piano attuativo, rimessa alla discrezionalità dell'amministrazione.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il rito avverso il silenzio consente di ottenere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere, ma non permette di imporre il contenuto della scelta urbanistica discrezionale.

• art. 36, comma 2, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La sentenza richiama la possibilità prospettata dal ricorrente di una pronuncia non definitiva, senza tuttavia fondare su tale disposizione la decisione.

Massime di principio

• La decadenza quinquennale di un vincolo urbanistico preordinato all'esproprio, non seguito dall'avvio della procedura ablativa né da reiterazione, obbliga il Comune a riesercitare il potere di pianificazione sull'area rimasta priva di disciplina urbanistica.
• La previsione urbanistica destinata alla realizzazione di una strada pubblica integra un vincolo preordinato all'esproprio, in quanto riferita alla localizzazione puntuale di un'opera pubblica incompatibile con il mantenimento della proprietà privata.
• Una destinazione urbanistica per attrezzature e servizi collettivi ha natura conformativa, e non espropriativa, quando le norme tecniche consentono l'attuazione mediante intervento edilizio diretto e prevedono utilizzazioni realizzabili anche da privati o con finalità economicamente produttive; in tal caso non opera la decadenza quinquennale dei vincoli espropriativi.
• L'obbligo dell'amministrazione di provvedere alla ritipizzazione di un'area divenuta zona bianca riguarda l'an dell'esercizio del potere, ma non vincola il Comune quanto al quomodo né impone l'attribuzione della destinazione urbanistica richiesta dal proprietario.
• La proposta privata di un piano attuativo non determina, di per sé, uno specifico obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, quando l'approvazione dello strumento attuativo costituisce esercizio di potestà discrezionale e non consegue obbligatoriamente all'istanza.
• Il risarcimento del danno da inerzia urbanistica richiede la prova dell'illegittimità della condotta, del danno ingiusto e del nesso causale; non è risarcibile il pregiudizio fondato sulla mera aspettativa all'attribuzione di una specifica destinazione edificatoria discrezionale.

Come è indicizzato