Sentenza n. 1009/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, con ricorso trasposto dal ricorso straordinario e con motivi aggiunti, le misure regolatorie adottate dall’ART in materia di diritti degli utenti autostradali. Quanto alla delibera n. 132/2024, ha dedotto l’illegittimità delle misure informative, delle modalità di accesso alle informazioni, dell’applicazione tramite una App unica, della disciplina dei reclami e della previsione programmatica del rimborso, lamentando violazione degli artt. 37 e 43 d.l. 201/2011, irragionevolezza, illogicità, carenza di istruttoria, indeterminatezza e impossibilità materiale di attuazione nei termini stabiliti, anche per la necessità di modificare la convenzione e il piano economico-finanziario. Ha inoltre sostenuto che alcuni obblighi dipendessero dall’attività di soggetti terzi. Con i motivi aggiunti ha impugnato la delibera n. 211/2025, contestando: la sottostima dell’impatto economico delle misure di rimborso; l’assenza di una base legale per imporre rimborsi patrimoniali; la violazione dell’art. 23 Cost.; l’automatismo del rimborso in presenza di cantieri o traffico bloccato, anche senza colpa o responsabilità della concessionaria; la riferibilità del rimborso ad attività di soggetti terzi; il cumulo con il sistema bonus/malus tariffario; la metodologia di calcolo fondata sulla lunghezza dei cantieri, sulla velocità di riferimento e sullo scostamento orario; l’inadeguatezza delle soglie temporali; l’irragionevolezza dei termini per l’erogazione e l’attuazione dei rimborsi; il contrasto tra le date fisse di applicazione e la necessità di recepimento delle misure negli atti convenzionali.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti, compensando le spese. In via preliminare ha escluso il rinvio e la riunione con altri giudizi, ritenendo che, pur sussistendo connessione oggettiva, le controversie presentassero differenze legate alle caratteristiche delle singole concessionarie. Il Collegio ha poi chiarito che la regolazione dei mercati da parte dell’ART è caratterizzata da elevata discrezionalità tecnica e da un’istruttoria particolarmente ampia, partecipata e dinamica. Il sindacato giudiziale può verificare la ragionevolezza tecnica della scelta, anche attraverso l’esame degli atti istruttori e delle osservazioni degli stakeholder, ma non può sostituire la valutazione dell’Autorità quando la scelta rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente plausibili; grava sul ricorrente l’onere di dimostrare l’irragionevolezza della misura e di prospettare un’alternativa plausibile. Le censure contro le misure informative della delibera n. 132/2024 sono state respinte perché la ricorrente non ha dimostrato l’insostenibilità economica o temporale degli obblighi, non ha fornito una concreta quantificazione dei costi e le informazioni potevano essere ottenute anche mediante provider esterni, dati di pedaggio o stime. Il sistema tariffario già consentiva il recupero periodico dei costi operativi e incrementali, senza che ogni nuovo onere imponesse un’immediata revisione della convenzione o del PEF. La Misura 4.6, inoltre, prevedeva la comunicazione delle informazioni solo ove disponibili, senza obbligo di acquisire dati nuovi. Le censure relative all’attività di terzi sono state respinte perché gli obblighi riguardavano dati storici già disponibili, l’acquisizione di informazioni dai gestori delle pertinenze o la comunicazione tempestiva delle informazioni una volta rese disponibili dagli enti competenti. La censura sulla Misura 10 è stata dichiarata inammissibile per carenza originaria di interesse, in quanto fondata su un’interpretazione non conforme al testo e agli atti istruttori: il viaggio programmato non attribuisce automaticamente diritto a rimborsi o indennizzi, mentre la risposta entro trenta giorni può consistere anche in una risposta motivata interlocutoria sugli accertamenti compiuti e ancora da svolgere. La censura contro la Misura 8 della delibera n. 132/2024 è stata dichiarata inammissibile per carenza di lesività, trattandosi di una previsione meramente programmatica, priva di disciplina concreta, poi attuata con la delibera n. 211/2025. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto adeguata l’istruttoria economica dell’ART, fondata sulla raccolta di dati presso le concessionarie, su consultazioni pubbliche, analisi statistiche e successivi affinamenti del modello; la stima di 96 milioni di euro è stata ritenuta attendibile e comunque mitigata dal meccanismo transitorio di recupero tariffario. Il Collegio ha qualificato il rimborso non come risarcimento da illecito né come indennizzo da fatto lecito dannoso, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma, consistente nella restituzione di una parte del corrispettivo quando l’utente, per la presenza di cantieri o traffico bloccato, non abbia conseguito l’utilità normalmente attesa dal servizio. Su tale base ha riconosciuto la competenza dell’ART ai sensi dell’art. 37, comma 2, lett. e), d.l. 201/2011, poiché la norma consente di definire anche diritti non risarcitori. Ha escluso la violazione dell’art. 23 Cost., non trattandosi di una prestazione patrimoniale imposta di natura autoritativa, ma della restituzione di una parte del corrispettivo contrattuale. L’automatismo del rimborso è stato ritenuto legittimo perché non presuppone colpa, illecito o danno, rilevando oggettivamente la minore utilità del servizio; le soglie quantitative e temporali sono state giudicate proporzionate. Anche il rimborso per traffico bloccato è stato ritenuto legittimo, considerato che il concessionario esercita i poteri dell’ente proprietario della strada e può adottare misure di chiusura o limitazione dell’accesso. Il sistema di rimborsi non è stato ritenuto duplicativo rispetto al bonus/malus tariffario, avendo quest’ultimo funzione incentivante generale e differita, mentre il rimborso tutela l’utente concreto per il disagio effettivamente parametrato al percorso. La metodologia di calcolo è stata ritenuta ragionevole: la lunghezza del cantiere può comprendere la segnalazione di preavviso; la velocità di riferimento può essere quella a flusso libero, corretta per condizioni meteorologiche e flussi pendolari; le soglie non sono comparabili meccanicamente con quelle del trasporto collettivo. Infine, i termini di attuazione e di corresponsione dei rimborsi sono stati ritenuti ragionevoli, anche alla luce della gradualità, del coordinamento tra concessionari e dei meccanismi di recupero tariffario previsti per le concessioni vigenti.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: […] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie.

  La disposizione attribuisce all’ART il potere di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti, inclusi diritti non risarcitori come il rimborso del corrispettivo quando l’utilità del servizio risulti oggettivamente ridotta.

• art. 43 d.l. 201/2011

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai limiti del potere regolatorio e alla necessità di coordinamento con il rapporto concessorio; il TAR non ha ravvisato violazioni.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

  Non trova applicazione al rimborso regolatorio, poiché esso non costituisce prestazione patrimoniale autoritativamente imposta, ma restituzione di parte del corrispettivo contrattuale in funzione di riequilibrio del sinallagma.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato quale espressione del principio generale di causalità degli spostamenti patrimoniali, alla base della qualificazione del rimborso come restituzione volta a evitare uno squilibrio senza causa.

• artt. 2033 ss. c.c.

  Richiamati, insieme all’art. 2041 c.c., come istituti civilistici espressivi del principio di riequilibrio degli spostamenti patrimoniali, senza qualificare il rimborso come risarcimento o indennizzo.

• art. 14 d.lgs. 285/1992

  Richiamato per gli obblighi del concessionario quale soggetto tenuto alla manutenzione e alla gestione dell’infrastruttura.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell’ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all’ente concedente.

  Il concessionario può adottare provvedimenti di chiusura o limitazione dell’accesso per gestire situazioni di traffico bloccato; ciò giustifica la riconducibilità regolatoria dell’evento alla sfera di gestione dell’infrastruttura, senza necessità di accertare colpa.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari […] con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali.

  Richiamato quale base dei poteri di regolazione della circolazione esercitabili dal concessionario sulle autostrade in concessione.

• art. 3 Regolamento (UE) 886/2013

  Richiamato per evidenziare che gli obblighi informativi su eventi e situazioni incidenti sulla sicurezza stradale erano già previsti a livello europeo e non costituiscono un onere integralmente nuovo.

• art. 10 Regolamento (UE) 886/2013

  Richiamato in relazione all’individuazione dell’organo nazionale incaricato di valutare la conformità agli obblighi informativi.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  Richiamato quale disciplina europea già orientata alla predisposizione di servizi di informazione sul traffico in tempo reale.

• d.m. 10 luglio 2002

  La segnalazione sia posta: i) m 750 prima del segnale “lavori” sulle strade di tipo A e B con due corsie per senso di marcia; ii) m 1000 prima del segnale “lavori” sulle strade di tipo A e B con tre o più corsie per senso di marcia.

  Supporta la ragionevolezza del computo della lunghezza del cantiere a partire dalla segnalazione di preavviso, quale elemento idoneo a incidere sulla percezione e sulle condizioni di guida dell’utente.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  Richiamato per l’opposizione dell’amministrazione e del controinteressato al ricorso straordinario e la conseguente trasposizione del giudizio in sede giurisdizionale.

Massime di principio

• Negli atti di regolazione economica adottati da un’autorità indipendente, il sindacato giudiziale sulla discrezionalità tecnica può verificare la plausibilità e la ragionevolezza tecnica della scelta, anche mediante l’esame degli atti istruttori e delle osservazioni degli stakeholder, ma non può sostituire la valutazione dell’autorità quando la soluzione prescelta rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente opinabili. Spetta al ricorrente dimostrare l’irragionevolezza della misura e prospettare un’alternativa plausibile.
• Nei procedimenti di regolazione, l’ampiezza, la durata e la partecipazione dell’istruttoria assumono rilievo centrale e possono integrare, nel giudizio sulla legittimità della scelta, il contenuto della motivazione formale dell’atto. Un’istruttoria pluriennale, fondata su raccolta dati, consultazioni e confronto con gli operatori, può escludere censure di difetto di istruttoria e di motivazione anche quando la misura comporti valutazioni economiche complesse.
• Il potere dell’autorità di regolazione dei trasporti di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti comprende anche la previsione di diritti di natura non risarcitoria, qualora la legge attribuisca il potere di definire diritti “anche” di natura risarcitoria. È quindi legittima la previsione di un rimborso del corrispettivo quando l’utente non abbia conseguito, per limitazioni oggettive dell’infrastruttura, l’utilità normalmente attesa dal servizio.
• Il rimborso del pedaggio parametrato alla presenza di cantieri o al blocco del traffico non costituisce né risarcimento da illecito né indennizzo da fatto lecito dannoso, ma strumento di riequilibrio del sinallagma mediante restituzione di parte del corrispettivo. Ne consegue che il suo riconoscimento può prescindere dalla colpa del concessionario, dall’illiceità della condotta e dalla prova di un danno individuale, purché la disciplina individui presupposti oggettivi e ragionevoli della ridotta utilità del servizio.
• La disciplina regolatoria può collegare il diritto al rimborso a presupposti oggettivi, quali la presenza di cantieri, la durata del traffico bloccato o lo scostamento dei tempi di percorrenza, senza distinguere necessariamente tra cantieri leciti e illeciti o tra eventi imputabili e non imputabili al concessionario, poiché il rimborso non ha funzione sanzionatoria o risarcitoria ma mira a riequilibrare il rapporto economico con l’utente.
• La fissazione di termini di applicazione delle misure regolatorie mediante date certe è legittima quando sia diretta a garantire uniformità e tutela effettiva degli utenti, anche rispetto a concessioni vigenti, purché sia accompagnata da tempi graduali, misure di salvaguardia dell’equilibrio economico-finanziario e meccanismi ragionevoli di coordinamento e recupero dei costi.

Come è indicizzato