Sentenza n. 809/2026 - Roma, Sezione 3
per l'annullamento Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - del Decreto del Ministero della Salute del 6 luglio 2022, in G.U. del 15 settembre 2022, serie generale n. 216, avente ad oggetto la certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 (doc. 1 – DM 6 luglio 2022); - del Decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022, in G.U. del 26 ottobre 2022, serie generale n. 251, recante la “adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018” (doc. 2 – DM 6 ottobre 2022, linee guida); nonché, ove occorrer possa ed in parte qua - della Circolare MEF – MDS, prot. n. 1341 del 19 febbraio 2016 – fatture elettroniche riguardanti i dispositivi medici – indicazioni operative per l’applicazione delle disposizioni previste dall’art. 9-ter, co. 6, del decreto-legge 19 giugno 2015 n.78 (doc. 3 – circolare prot. n.1341); - della Circolare MEF – MDS, prot. n. 3251 del 21 aprile 2016 – fatture elettroniche riguardanti i dispositivi medici – indicazioni operative per l’applicazione delle disposizioni previste dall’art. 9-ter, co. 6, del decreto-legge 19 giugno 2015 n.78 – integrazione della nota del 19 febbraio 2016 (doc. 4 – circolare prot. n. 3251); - della Circolare MEF – MDS, prot. n. 21179 dell’8 febbraio 2019 - fatture elettroniche riguardanti i dispositivi medici – indicazioni operative per l’applicazione delle disposizioni previste dall’art. 9-ter, co. 8, del decreto-legge 19 giugno 2015 n.78, come modificato dall’art. 1, co. 557 della L. 30 dicembre 2018, n. 145 (doc. 5 – circolare prot. n. 21179); - della Circolare MEF – MDS, prot. n. 22413 del 29 luglio 2019 - fatture elettroniche riguardanti i dispositivi medici – indicazioni operative per l’applicazione delle disposizioni previste dall’art. 9-ter, commi 8 e 9, del decreto-legge 19 giugno 2015 n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n.125, per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 (doc. 6 – circolare prot. n.22413); - della Circolare MEF – MDS, prot. n. 7435 del 17 marzo 2020 – fatture elettroniche riguardanti i dispositivi medici – individuazione delle fatture di interesse per l’applicazione delle disposizioni previste dall’art. 9-ter del decreto-legge 19 giugno2015, n.78, come modificato dalla L. 30 dicembre 2018, n.145, art.1, co. 557 (doc. 7 – circolare prot. n. 7435); - dell’Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, Atto. Rep. N. 181 – criteri di definizione del tetto di spesa regionale per l’acquisto dei dispositivi medici e modalità di ripiano per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 (doc. 8 – Accordo Atto rep. N. 181); - dell’Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, Atto Rep. N. 182 – criteri di definizione del tetto di spesa regionale per l’acquisto dei dispositivi medici e modalità di ripiano per l’anno 2019 (doc. 9 – Accordo Atto rep. N. 182); - del provvedimento della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, n. prot. 22/179/CR6/7 del 14 settembre 2022 – Schema di Decreto Ministeriale per l’adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in applicazione dell’articolo 18, co. 1, del decreto-legge 9 agosto 2022, n.115 (doc.10 – intesa Conferenza prot. 22/179/CR6/7); - dell’Intesa della Conferenza delle Regioni e le Province autonome n. prot. 6546/C7SAN del 27 settembre 2022 – tetti dispositivi medici 2015-2018 – trasmissione schema di decreto ministeriale per l’adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in applicazione dell’articolo 18, co. 1, del decreto-legge 9 agosto 2022, n.115 (doc. 11 – intesa sullo schema del dm adozione linee guida); - dell’Intesa della Conferenza Permanente tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, Rep. atti n. 213/CSR del 28 settembre 2022 – intesa sullo schema di decreto ministeriale per l’adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in applicazione dell’articolo 18, co. 1, del decretolegge 9 agosto 2022 n.115, tetti dispositivi medici 2015-2018 (doc. 12 – intesa CSR sullo schema del dm adozione linee guida); - del Decreto del Ministero della Salute del 15 giugno 2012, in G.U. del 10 giugno 2012, serie generale n. 159 del 10 luglio 2012, recante nuovi modelli di rilevazione economica «Conto economico» (CE) e «Stato patrimoniale» (SP) delle aziende del Servizio sanitario nazionale (doc. 13 – DM 15 giugno 2012 – modelli CE); - del Decreto del Ministero della Salute del 24 maggio 2019, in G.U. del 25 giugno 2019, serie generale n. 147, recante nuovi modelli di rilevazione economica “Conto Economico” (CE), “Stato Patrimoniale” (SP), (doc. 14 – DM 25 giugno 2019, modelli CE); - di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso ai precedenti ancorché non noto. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da New Solution Medicale S.r.l. il 22.2.2023: - del Decreto n. 1247 del 13 dicembre 2022 dell’Assessorato della Salute, Dipartimento della Pianificazione Strategica della Regione Siciliana (doc. 15 - decreto n. 1247 del 13.12.2022), unitamente ai relativi Allegati A, B, C e D (doc. 16 - All. A al decreto 1247/2022; doc. 17 - All. B al decreto 1247/2022; doc. 18 - All. C al decreto 1247/2022; doc. 19 - All. D al decreto 1247/2022); - dei modelli CE, dati di bilancio, note esplicative per l’effettuazione dei conteggi, comunicazioni, note, documenti istruttori, delibere delle Aziende del Servizio sanitario regionale che hanno proceduto ad effettuare la ricognizione della spesa per dispositivi medici sostenuta negli anni 2015-2018, comunicazioni relative all’oggetto del presente ricorso, il tutto ancorché non conosciuto; - di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso ai precedenti ancorché non noto. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da New Solution Medicale S.r.l. il 10/10/2023: - del Decreto n. 741 del 21 luglio 2023 dell’Assessorato della Salute, Dipartimento della Pianificazione Strategica della Regione Siciliana (doc. 21 - Decreto n. 741/2023), unitamente ai relativi allegati A, B, C e D (doc. 21 - Allegati al Decreto n. 741/2023), nonché la nota prot.n. 32784 del 12/06/2023 con la quale è stato chiesto alle Aziende Sanitarie del SSR, di effettuare una verifica delle precedenti rendicontazioni trasmesse, al fine di escludere e/o correggere eventuali criticità già emerse ed altresì le relative risposte ancorché non note nel loro contenuto; - dei modelli CE, dati di bilancio, note esplicative per l’effettuazione dei conteggi, comunicazioni, note, documenti istruttori, delibere delle Aziende del Servizio sanitario regionale che hanno proceduto ad effettuare la ricognizione della spesa per dispositivi medici sostenuta negli anni 2015-2018, comunicazioni relative all’oggetto del presente ricorso, il tutto ancorché non conosciuto; - di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso ai precedenti ancorché non noto.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAtto impugnato: decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, atti presupposti e, con motivi aggiunti, provvedimenti regionali di individuazione delle aziende fornitrici e quantificazione delle somme dovute per il payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018
Esito
La controversia
La società ha impugnato gli atti statali e regionali attuativi del meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici negli anni 2015-2018. Ha dedotto vizi propri degli atti, tra cui violazione di legge ed eccesso di potere, sostenendo che la fissazione dei tetti regionali nel 2019 e la successiva certificazione dello sforamento nel 2022 avessero natura retroattiva, violassero il legittimo affidamento e alterassero ex post l'equilibrio economico dei contratti conclusi all'esito delle gare. Ha inoltre denunciato la violazione dei termini normativi per la fissazione dei tetti, la certificazione del superamento e l'adozione delle linee guida, nonché l'illegittimità derivata dall'asserita incostituzionalità dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e la violazione dei principi eurounitari di affidamento, libertà d'impresa ed evidenza pubblica. Con i motivi aggiunti ha contestato i decreti regionali che individuavano le imprese soggette al ripiano e gli importi dovuti, nonché gli atti contabili e istruttori posti a loro fondamento.
La decisione
Il ricorso principale è stato respinto. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback, per il quadriennio 2015-2018, ragionevole e proporzionato, conforme alla riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e legittimo affidamento. Il sistema era infatti conoscibile dalle imprese già dal 2015, sia quanto all'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano, sia quanto alle percentuali di partecipazione delle aziende; la successiva determinazione del tetto regionale al 4,4% costituiva applicazione di un parametro già noto a livello nazionale. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di fornitura e non modifica né l'esito delle gare, né i prezzi o le quantità contrattuali, incidendo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori. Non è stata dimostrata una riduzione eccessiva dei margini di utile. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: i provvedimenti regionali hanno natura meramente ricognitiva, tecnico-contabile e vincolata, limitandosi a individuare le imprese e calcolare matematicamente la quota dovuta sulla base di presupposti e percentuali già fissati dalla legge e dagli atti statali. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale e un rapporto obbligatorio posto a valle dell'esercizio del potere, da far valere davanti al giudice ordinario. È stata riconosciuta la facoltà di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate per la complessità delle questioni.
Norme richiamate
art. 9-ter d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. n. 125/2015
Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici e pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del relativo superamento, secondo percentuali e criteri fissati dalla legge.
art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015
Per gli anni 2015-2018 attribuisce alle regioni e alle province autonome il compito di individuare, previa verifica contabile, le aziende soggette al ripiano e di imporre il pagamento delle somme dovute.
art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011
Introduce il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e disciplina originariamente il ripiano dello sforamento a carico della regione.
art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012
Fissa dal 2014 il tetto nazionale per l'acquisto dei dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.
art. 1, comma 557, l. n. 145/2018
Modifica l'art. 9-ter, comma 8, stabilendo la rilevazione dello sforamento sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA e le modalità temporali della relativa certificazione.
art. 11 c.p.a.
Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria.
art. 133 c.p.a.
È richiamato per escludere, nel caso concreto, una controversia rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
art. 73, comma 3, c.p.a.
Ha consentito al Collegio di segnalare alle parti il possibile profilo d'ufficio relativo al difetto di giurisdizione sui motivi aggiunti.
art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023
Istituisce il fondo destinato a ridurre, per le aziende fornitrici, l'importo del payback relativo agli anni 2015-2018; la disciplina è stata dichiarata parzialmente incostituzionale dalla Corte costituzionale n. 139/2024.
Massime di principio
- Il meccanismo di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola di per sé i principi di irretroattività e di legittimo affidamento quando l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano risultava conoscibile dalle imprese già al momento delle gare e della stipulazione dei contratti, anche se la concreta quantificazione regionale è intervenuta successivamente.
- Il payback dei dispositivi medici opera esternamente ai contratti di fornitura e non modifica retroattivamente né l'esito della gara, né le quantità acquistate, né il prezzo contrattuale; esso incide sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore mediante un obbligo legale di compartecipazione alla spesa sanitaria.
- Quando la legge e gli atti statali hanno già fissato il tetto di spesa, certificato lo sforamento e predeterminato percentuali e criteri di riparto, l'attività regionale di individuazione dei fornitori e calcolo delle somme dovute è meramente tecnico-contabile, vincolata e priva di esercizio di potere autoritativo.
- Le controversie relative alla correttezza del calcolo delle somme richieste dalle regioni ai fornitori di dispositivi medici, quando gli atti regionali si limitano ad attuare presupposti e criteri già predeterminati, riguardano diritti soggettivi patrimoniali e appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
- Ai fini del riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa sussiste quando si contesta l'esercizio di un potere autoritativo, mentre è esclusa quando la controversia si colloca a valle del potere e riguarda un rapporto obbligatorio paritario avente ad oggetto il quantum di una prestazione patrimoniale.
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