Sentenza n. 3324/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la nuova delibera adottata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze in riedizione del potere, dopo che il Consiglio di Stato aveva annullato una precedente cancellazione, consentendo all’Amministrazione di riesercitare il potere ora per allora. Sono stati dedotti: difetto di istruttoria e motivazione, per avere l’Amministrazione utilizzato il medesimo compendio istruttorio senza acquisire elementi nuovi; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, per avere applicato la cancellazione anziché la sospensione; insussistenza delle gravi irregolarità e dei reiterati abusi previsti dall’art. 11, comma 2, lett. e), del d.m. n. 289/2000; violazione del principio del one shot e consumazione del potere, per l’introduzione nella nuova delibera dell’ulteriore contestazione di cui alla lett. g), relativa al rifiuto di esibizione della documentazione; violazione delle garanzie partecipative e dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990; applicabilità del termine di cui all’art. 14 l. n. 689/1981, ritenendo la cancellazione una sanzione afflittiva; insussistenza del rifiuto di esibizione della documentazione e contestazione della sua riferibilità anche alle richieste del Comune. In via preliminare il Ministero ha eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione della cessione del ramo d’azienda e del patto di non concorrenza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha compensato le spese. Ha anzitutto riconosciuto la permanenza dell’interesse a ricorrere: la società è tuttora esistente e operativa, il patto di non concorrenza rileva nei rapporti tra le parti contrattuali e sussiste comunque un interesse morale e professionale a contestare un provvedimento idoneo a incidere sull’immagine commerciale e sulle responsabilità verso terzi. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che la nuova delibera avesse adempiuto al vincolo conformativo derivante dalla precedente sentenza del Consiglio di Stato, fornendo una motivazione rafforzata sulla gravità delle irregolarità e sulla proporzionalità della cancellazione rispetto alla sospensione. La motivazione è stata ritenuta adeguata alla luce della pluralità e reiterazione delle violazioni, dell’ostruzionismo nella consegna dei documenti e dei dati, della mancata collaborazione, delle difficoltà di riconciliazione contabile e delle conseguenze per la gestione delle entrate comunali. Il TAR ha ritenuto comprovate, tra l’altro, l’esercizio diretto da parte della società di attività di accertamento riservate al Comune, l’indicazione di conti intestati alla società per la riscossione coattiva dell’IMU in violazione dell’art. 13, comma 12, d.l. n. 201/2011, la prosecuzione del servizio dopo la scadenza dell’affidamento mediante rinnovi taciti nulli, l’omessa o tardiva rendicontazione, le discordanze contabili, la mancata prova di riversamenti e le carenze nella consegna delle banche dati e della documentazione al termine del rapporto. Quanto alla lett. g) dell’art. 11, comma 2, del d.m. n. 289/2000, il TAR ha rilevato che il provvedimento era comunque plurimotivato e sarebbe rimasto sorretto dalla diversa fattispecie di cui alla lett. e). In ogni caso, ha escluso la violazione delle garanzie partecipative, poiché il tema della mancata trasmissione dei documenti era già contenuto nella comunicazione di avvio e negli atti del precedente procedimento. Ha inoltre escluso l’applicabilità dell’art. 14 l. n. 689/1981, richiamando la qualificazione della cancellazione come misura ripristinatoria e non punitiva o afflittiva, diretta a prevenire ulteriori disservizi. Infine, ha affermato che il rifiuto di esibizione della documentazione può riguardare le richieste sia della Commissione ministeriale sia del Comune committente, purché provenienti da soggetto legittimato.

Norme richiamate

• art. 53 d.lgs. 446/1997

  Costituisce la base normativa dell’albo dei soggetti privati abilitati alle attività di liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi e delle altre entrate degli enti locali.

• art. 11, comma 2, lett. e), d.m. 289/2000

  gravi irregolarità o reiterati abusi commessi nell'acquisizione o nella conduzione dei servizi

  Consente la cancellazione dall’albo quando le irregolarità siano gravi oppure reiterate, anche nell’ambito di un unico rapporto di committenza.

• art. 11, comma 2, lett. g), d.m. 289/2000

  per aver rifiutato l'esibizione della documentazione richiesta

  La causa di cancellazione opera per il rifiuto di esibire la documentazione richiesta da qualunque soggetto legittimato alla verifica, compresi il Comune committente e la Commissione ministeriale.

• art. 12, comma 1, lett. c), d.m. 289/2000

  irregolarità nella conduzione del servizio che non comportino la cancellazione di cui all'articolo 11 del presente regolamento, per il periodo in cui tali irregolarità perdurano

  Prevede la sospensione per le irregolarità non connotate da gravità o reiterazione tali da giustificare la cancellazione.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata; nel caso concreto la nuova delibera è stata ritenuta sufficientemente motivata quanto alla gravità delle violazioni e alla scelta della cancellazione.

• art. 7 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative sono state ritenute rispettate perché la mancata trasmissione della documentazione era già stata contestata nel procedimento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La norma è riferita stricto iure ai procedimenti a istanza di parte; nel procedimento considerato, comunque, il contenuto sostanziale delle contestazioni era stato sottoposto al contraddittorio.

• art. 14 l. 689/1981

  Il termine perentorio previsto per le sanzioni amministrative non si applica alla cancellazione dall’albo, qualificata come misura ripristinatoria e non afflittiva.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la riproposizione in appello dei motivi assorbiti in primo grado, poi esaminati dal Consiglio di Stato.

• art. 1372 c.c.

  Il principio di relatività degli effetti contrattuali impedisce di attribuire al patto di non concorrenza effetti al di fuori dei rapporti tra le parti del contratto di cessione.

• art. 1175 c.c.

  Impone al concessionario, anche nella fase di chiusura del rapporto, la collaborazione necessaria alla consegna delle banche dati e della documentazione utile al Comune e agli organi di controllo.

• art. 13, comma 12, d.l. 201/2011, conv. l. 214/2011

  Il versamento dell'imposta, in deroga all'articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e' effettuato secondo le disposizioni di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241

  Impone il versamento dell’IMU mediante modello F24, senza distinguere tra riscossione spontanea e coattiva.

• art. 57, comma 7, d.lgs. 163/2006

  Il divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici rende illegittima la prosecuzione del servizio dopo la scadenza dell’affidamento in assenza di una nuova procedura.

• art. 2700 c.c.

  La dichiarazione resa da soggetto privato privo della qualifica di pubblico ufficiale non ha efficacia fidefacente sui fatti attestati.

• art. 28, comma 3, c.p.a.

  È stato richiamato dal Ministero in relazione alla possibile chiamata in giudizio della società cessionaria, ma il TAR non ha ritenuto necessario disporla.

• art. 51 c.p.a.

  È stato richiamato dal Ministero in relazione alla possibile partecipazione al giudizio della società cessionaria.

Massime di principio

• La cancellazione dall’albo dei soggetti abilitati alla gestione dei tributi locali, quando disposta per gravi irregolarità o reiterati abusi nella conduzione del servizio, ha natura ripristinatoria e non afflittiva: è finalizzata a prevenire ulteriori disservizi e non è soggetta al termine perentorio previsto dall’art. 14 l. n. 689/1981 per le sanzioni amministrative punitive.
• La distinzione tra sospensione e cancellazione dall’albo richiede di valutare la gravità o la reiterazione delle irregolarità. Anche violazioni commesse nell’ambito di un unico rapporto di committenza possono giustificare la cancellazione, purché l’Amministrazione motivi specificamente sulla gravità del quadro complessivo e sulla proporzionalità della misura rispetto alla sospensione.
• In sede di riedizione del potere dopo l’annullamento giurisdizionale, l’Amministrazione può utilizzare il precedente compendio istruttorio quando il giudicato imponga esclusivamente un rafforzamento della motivazione, purché dia effettiva attuazione al vincolo conformativo e motivi sugli elementi indicati dal giudice, in particolare sulla gravità delle violazioni e sulla scelta della misura.
• Il rifiuto o la mancata collaborazione nella trasmissione della documentazione relativa alla gestione del servizio può integrare la causa di cancellazione prevista dall’art. 11, comma 2, lett. g), del d.m. n. 289/2000 anche quando la richiesta provenga dal Comune committente, e non soltanto dalla Commissione ministeriale, poiché entrambi sono soggetti legittimati a verificare la regolarità del servizio.
• Gli obblighi di buona fede nell’esecuzione del contratto pubblico impongono al gestore di assicurare, anche dopo la cessazione del rapporto, la consegna effettiva e utilizzabile delle banche dati, delle credenziali e della documentazione necessarie al subentro dell’ente e ai controlli successivi; la mera trasmissione di dati in formato non fruibile non adempie a tale obbligo.
• La permanenza dell’interesse a ricorrere può sussistere anche dopo la cessione del ramo d’azienda e l’assenza di gestioni in atto, quando la società esista e sia operativa e il provvedimento impugnato sia astrattamente idoneo a incidere sulla sua reputazione professionale, sui rapporti commerciali o sulle responsabilità verso terzi.

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