Sentenza n. 4017/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune di Ginosa ha impugnato la sentenza del TAR che aveva parzialmente accolto il ricorso della società titolare di una concessione demaniale marittima, annullando gli atti di gara e di aggiudicazione nella parte relativa alla durata dell’affidamento temporaneo dell’area già occupata. L’appello deduceva: violazione del giudicato e del ne bis in idem rispetto alla precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 4480/2024; mancata impugnazione degli atti presupposti e acquiescenza al bando; omessa notificazione del ricorso all’AGCM; erroneità della decisione sulle eccezioni di inammissibilità e improcedibilità; inapplicabilità della sopravvenuta disciplina del d.l. n. 131/2024, poiché la concessione sarebbe scaduta il 31 dicembre 2023 e non sarebbe stata quindi “in essere”; contrasto della disciplina sopravvenuta con il diritto dell’Unione europea e, comunque, legittimità della limitazione dell’affidamento temporaneo al 15 settembre 2025. La controversia riguardava in particolare l’interpretazione degli artt. 3, comma 1, e 4, commi 3 e 7, della l. n. 118/2022, come modificati dal d.l. n. 131/2024, in materia di proroga tecnica delle concessioni demaniali marittime e di occupazione dell’area da parte del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto concessorio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR e respinto il ricorso di primo grado e i motivi aggiunti nelle parti oggetto di appello. Il Collegio ha ritenuto assorbente il motivo relativo alla legittimità della limitazione temporale dell’affidamento diretto e temporaneo al 15 settembre 2025, senza esaminare gli ulteriori motivi di appello sulle eccezioni processuali e sulla sussistenza della concessione alla data rilevante. La disciplina dell’art. 3, comma 1, della l. n. 118/2022, come modificata dal d.l. n. 131/2024, individua il 30 settembre 2027 quale limite massimo della proroga delle concessioni in essere, non quale termine necessario e inderogabile di durata. La proroga ha natura tecnica e serve a consentire l’ordinata programmazione e lo svolgimento delle gare; una volta conclusa la procedura e individuati i nuovi concessionari, l’amministrazione può disporre la cessazione anticipata dei rapporti preesistenti, purché ciò sia funzionale al subentro e al nuovo assetto concorrenziale. La scelta del Comune di fissare al 15 settembre 2025 la scadenza comune delle concessioni uscenti è stata ritenuta non irragionevole né illogica, in quanto diretta a garantire lo svolgimento della stagione balneare e le operazioni propedeutiche al subentro dei nuovi concessionari. L’art. 4, comma 7, della l. n. 118/2022 non impone la perdurante efficacia della concessione uscente fino alla stipula del nuovo atto, ma rende legittima l’occupazione dell’area da parte del concessionario uscente fino a tale stipula, evitando le conseguenze sanzionatorie dell’occupazione abusiva. Il prolungamento dei rapporti preesistenti oltre il momento in cui la gara è stata conclusa e i nuovi concessionari sono pronti al subentro avrebbe carattere dilatorio e sarebbe incompatibile con la tutela della concorrenza. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, l. 5 agosto 2022, n. 118

  continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027

  Il 30 settembre 2027 costituisce il limite massimo di estensione delle concessioni in essere, non un termine necessario di durata; la proroga opera in funzione dell’ordinata programmazione delle gare e può cessare anticipatamente quando la procedura sia conclusa e i nuovi concessionari siano pronti al subentro.

• art. 3, comma 3, l. 5 agosto 2022, n. 118

  possibilità del suo differimento non oltre il 31 marzo 2028

  Il differimento oltre il 30 settembre 2027 è ammesso solo in presenza di ragioni oggettive che impediscano la conclusione della procedura, entro il limite del 31 marzo 2028.

• art. 4, comma 3, l. 5 agosto 2022, n. 118

  avvia la procedura di affidamento ... almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio

  La disposizione impone l’avvio tempestivo delle procedure di gara e, in sede di prima applicazione, individua il 30 giugno 2027 quale termine massimo per l’avvio delle procedure; i termini massimi hanno funzione acceleratoria e non dilatoria.

• art. 4, comma 7, l. 5 agosto 2022, n. 118

  Fino alla data di stipulazione dell’atto che regola il rapporto concessorio, l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima

  La norma legittima l’occupazione dell’area da parte del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto, ma non impone la perdurante efficacia della concessione né impedisce la cessazione anticipata del rapporto quando il nuovo concessionario sia pronto al subentro.

• art. 1, comma 1, lett. a), d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Gli effetti della disposizione di cui al presente numero non pregiudicano la validità delle procedure selettive

  La disciplina sopravvenuta coordina la proroga con le procedure selettive già deliberate o successivamente avviate, senza impedire l’anticipata instaurazione dei nuovi rapporti concessori.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Le concessioni relative a risorse naturali scarse devono essere assegnate tramite procedure competitive; la proroga tecnica è compatibile con il diritto dell’Unione solo se funzionale allo svolgimento della gara e limitata al tempo strettamente necessario, mentre il prolungamento ingiustificato dei rapporti preesistenti ritarda l’assetto concorrenziale.

• art. 49 TFUE

  La disciplina nazionale deve essere interpretata in modo conforme alla libertà di stabilimento e ai principi concorrenziali dell’Unione; secondo l’interpretazione accolta, gli artt. 3, comma 1, e 4, comma 7, della l. n. 118/2022 non devono essere disapplicati.

• art. 1161 cod. nav.

  Il richiamo dell’art. 4, comma 7, della l. n. 118/2022 serve a escludere l’illegittimità dell’occupazione del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto e le conseguenti sanzioni, senza mantenere necessariamente in vita la concessione.

Massime di principio

• Nella disciplina delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, il 30 settembre 2027 costituisce un termine massimo di efficacia delle concessioni in essere e non un termine minimo o inderogabile di prosecuzione del rapporto.
• La proroga legislativa delle concessioni demaniali ha natura tecnica e funzione strumentale allo svolgimento tempestivo delle procedure competitive; essa non può essere invocata per ritardare l’instaurazione dei nuovi rapporti concessori dopo la conclusione della gara.
• Quando la procedura di gara sia stata conclusa e i nuovi concessionari siano pronti al subentro, l’amministrazione può disporre, con atto coerente e motivato rispetto alle esigenze organizzative e di subentro, la cessazione anticipata delle concessioni prorogate, anche prima del 30 settembre 2027.
• La previsione secondo cui l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente resta legittima fino alla stipula del nuovo atto concessorio non impone il mantenimento dell’efficacia della concessione fino a tale stipula; essa disciplina soltanto la legittimità dell’occupazione nella fase transitoria e le relative conseguenze sanzionatorie.
• La proroga delle concessioni demaniali è compatibile con il diritto dell’Unione europea solo se funzionale all’ordinata programmazione e conclusione delle gare; un prolungamento dei rapporti preesistenti privo di giustificazione tecnica e idoneo a ritardare il pieno assetto concorrenziale è contrario alla ratio della disciplina nazionale e ai principi eurounionali.

Come è indicizzato