Sentenza n. 10186/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva chiesto, ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013, l’ostensione integrale della documentazione relativa alla gestione delle forniture elettriche di alcuni immobili, comprendente fatture, mandati di pagamento, contratti, delibere, determine, atti istruttori e corrispondenza, per il periodo 2002-2025. Il Comune aveva inizialmente comunicato l’inesistenza presso i propri uffici di atti e documenti inerenti alla richiesta. Dopo la proposizione del ricorso, con un successivo provvedimento il Comune ha dichiarato di detenere soltanto i documenti contabili attestanti il pagamento delle utenze elettriche e ha negato l’accesso alle fatture e ai mandati di pagamento, richiamando l’art. 5-bis, comma 1, lett. f), del d.lgs. n. 33/2013, poiché la documentazione era stata acquisita dall’autorità giudiziaria nell’ambito di un procedimento penale in corso. Con i motivi aggiunti il ricorrente ha dedotto: contraddittorietà e difetto di istruttoria tra il primo e il secondo diniego; violazione dell’art. 5-bis per mancato accertamento di un pregiudizio concreto, attuale e specifico; erronea estensione del limite penale a documenti relativi ad anni e tipologie documentali non ricompresi nelle indagini; violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e minor sacrificio, per omessa valutazione dell’accesso parziale o differito; omessa decisione sull’intero oggetto dell’istanza; nonché violazione dei principi di correttezza e buona fede per la comunicazione tardiva del secondo provvedimento. Il Comune ha eccepito, tra l’altro, la tardività del ricorso, l’inammissibilità dei motivi aggiunti per carenza di interesse, l’uso dell’accesso civico per finalità esclusivamente private, la cessata conservazione di parte dei documenti, il carattere massivo e oneroso della richiesta e la nullità degli atti processuali per questioni relative alla sottoscrizione digitale e allo jus postulandi dell’avvocato stabilito.

La decisione

Il TAR ha dichiarato irricevibile il ricorso introduttivo perché, nel rito dell’accesso disciplinato dall’art. 116 c.p.a., opera la dimidiazione dei termini processuali prevista dall’art. 87, comma 3, c.p.a.; il termine per il deposito del ricorso è quindi di 15 giorni dalla notificazione, mentre nella fattispecie il ricorso, notificato il 2 gennaio 2026, è stato depositato il 28 gennaio 2026. Quanto ai motivi aggiunti, il Collegio, pur rilevando che restava da esaminare la questione della validità dello jus postulandi dell’avvocato stabilito, li ha respinti nel merito. In primo luogo, ha ricordato che l’accesso documentale e l’accesso civico generalizzato hanno presupposti e finalità differenti: il secondo è diretto al controllo diffuso e democratico sull’attività amministrativa e non può essere utilizzato per finalità esclusivamente egoistiche. In secondo luogo, ha ritenuto sufficiente e non manifestamente erroneo o pretestuoso il richiamo del Comune alla pendenza del procedimento penale e all’acquisizione dei documenti da parte dell’autorità giudiziaria. I limiti relativi dell’accesso civico generalizzato implicano valutazioni amministrative con alto tasso di discrezionalità, rispetto alle quali il sindacato giudiziale è circoscritto ai casi di manifesta contraddittorietà o irragionevolezza, inadeguatezza istruttoria, gravi errori di fatto o abnormità. In terzo luogo, per la documentazione non acquisita nel procedimento penale, il Comune aveva dichiarato di non esserne in possesso; il ricorrente non aveva fornito elementi specifici e circostanziati per dimostrare il contrario. In assenza della detenzione dei documenti da parte dell’amministrazione, non può configurarsi un illegittimo diniego, poiché l’ostensione presuppone la disponibilità degli atti. Infine, il TAR ha ritenuto che l’istanza, per ampiezza e indeterminatezza, integrasse una richiesta massiva, manifestamente onerosa o sproporzionata, idonea a interferire con il buon andamento dell’amministrazione. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre IVA e CPA.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  Disciplina l’accesso civico generalizzato a dati e documenti ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria.

• art. 5-bis, comma 1, lett. f), d.lgs. 33/2013

  L'accesso civico di cui all'articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a: [...] f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento.

  Il limite consente il diniego quando l’ostensione può arrecare un pregiudizio concreto alla conduzione delle indagini o al perseguimento dei reati; la relativa valutazione amministrativa è caratterizzata da elevata discrezionalità ed è sindacabile solo entro limiti ristretti.

• art. 5-bis, comma 3, d.lgs. 33/2013

  Il diritto di cui all'articolo 5, comma 2, è escluso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l'accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all'articolo 24, comma 1, della L. n. 241 del 1990.

  Conferma la permanenza di ulteriori divieti e limiti legali all’accesso civico generalizzato.

• art. 5-bis, comma 4, d.lgs. 33/2013

  Se i limiti di cui ai commi 1 e 2 riguardano soltanto alcuni dati o alcune parti del documento richiesto, deve essere consentito l'accesso agli altri dati o alle altre parti.

  Impone l’accesso alle parti non coinvolte dai limiti, quando il pregiudizio riguardi soltanto alcuni dati o porzioni del documento.

• art. 87, comma 3, c.p.a.

  Prevede la dimidiazione dei termini processuali nei giudizi camerali, applicata dal TAR anche al termine di deposito nel rito dell’accesso.

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito speciale per le controversie in materia di accesso; il giudizio è diretto ad accertare la sussistenza del diritto all’ostensione e, se ne ricorrono i presupposti, il giudice ordina l’esibizione dei documenti.

• art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a.

  Consente la declaratoria di irricevibilità del ricorso tardivamente depositato.

• art. 45 c.p.a.

  Prevede in via generale il termine di trenta giorni per il deposito del ricorso, termine ritenuto dimezzato a quindici giorni nel rito dell’accesso.

Massime di principio

• Nel rito dell’accesso ex art. 116 c.p.a., il termine per il deposito del ricorso è dimezzato a quindici giorni dalla notificazione, in applicazione dell’art. 87, comma 3, c.p.a.; il deposito oltre tale termine perentorio rende il ricorso irricevibile.
• L’accesso civico generalizzato è finalizzato al controllo diffuso sull’attività amministrativa e non può essere utilizzato esclusivamente per il perseguimento di interessi egoistici o privati del richiedente.
• Il limite previsto dall’art. 5-bis, comma 1, lett. f), del d.lgs. n. 33/2013 può giustificare il diniego dell’accesso quando l’amministrazione rappresenti, in modo plausibile e non manifestamente erroneo o pretestuoso, che i documenti richiesti sono stati acquisiti nell’ambito di un procedimento penale; la relativa valutazione, connotata da elevata discrezionalità, è sindacabile dal giudice solo per manifesta contraddittorietà o irragionevolezza, grave inadeguatezza istruttoria, errore di fatto evidente o abnormità.
• L’ostensione, sia nell’accesso documentale sia nell’accesso civico generalizzato, presuppone che l’amministrazione detenga o abbia nella propria disponibilità i documenti richiesti; se tale detenzione è negata e il richiedente non dimostra il contrario con elementi specifici e circostanziati, non può configurarsi un illegittimo diniego di accesso.
• Le richieste di accesso civico generalizzato eccessivamente ampie e indeterminate, tali da imporre un carico irragionevole di lavoro e da interferire con il buon andamento dell’amministrazione, possono essere respinte in quanto richieste massive, manifestamente onerose o sproporzionate.

Come è indicizzato