Sentenza n. 4479/2026 - Milano, Sezione 5
per l'annullamento A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - A.1) della Deliberazione della Giunta comunale di Milano n. 1379, del 5/11/2021, avente a «OGGETTO: Proposta di cui all'articolo 1, comma 304, lettera a), della legge 27 dicembre 2013, n. 147, come modificato dall'art. 62 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 coordinato con la legge di conversione 21 giugno 2017 n. 96, relativa allo “Stadio di Milano”> pervenuta in data 10 luglio 2019 già dichiarata – con condizioni e prescrizioni - di pubblico interesse con deliberazione GC 08/11/2019 n. 1905. Conferma della dichiarazione di pubblico interesse - con condizioni - in relazione ai contenuti degli elaborati progettuali inoltrati in data 6 novembre 2020»; - A.2) di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, tra cui: I) la Deliberazione di Giunta Comunale n. 1905 dell'8.11.2019; II) la nota del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo - Segretariato Regionale per la Lombardia, datata 13/05/2020, che dichiara la non presenza dell'interesse culturale dello stadio Meazza e il Decreto n. 1234/2020 del 16/09/2020 della Direzione Archeologia belle arti e paesaggio, che ha rigettato il ricorso presentato dai ricorrenti ex art. 16 del Codice dei Beni Culturali contro il provvedimento conclusivo della verifica d'interesse storico-artistico; III) l'art. 16 delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del Comune di Milano, nella parte in cui non prevede per l'attuazione delle Grandi Funzioni Urbane una pianificazione attuativa e demanda alla Giunta Comunale scelte relative alla GFU nell'ambito del Piano di Governo del Territorio approvato il 15/10/2020, efficace a far data dal febbraio 2020; IV) la Determinazione dirigenziale n. 4943, del 21/10/2019, di conclusione della conferenza di servizi preliminare del 27 settembre – 4 ottobre 2019, adottata dal Responsabile Unico del Procedimento, nonché l’allegata relazione e i verbali della conferenza dei servizi medesima; B) e, per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 25/11/2022, per l’annullamento: - B.1) della Delibera di Giunta Comunale n. 1296, del 20/09/2022, avente a «OGGETTO: Proposta di cui all'articolo 1, comma 304, lettera a), della legge 27 dicembre 2013, n. 147, come modificato dall'art. 62 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 coordinato con la legge di conversione 21 giugno 2017 n. 96, relativa allo “Stadio di Milano” pervenuta in data 10 luglio 2019 già dichiarata - con condizioni e prescrizioni - di pubblico interesse con deliberazione GC 08/11/2019 n. 1905 e confermata - con condizioni e prescrizioni - di pubblico interesse con deliberazione di Giunta comunale 05/11/2021 n. 1379. Presa d'atto delle risultanze istruttorie concernenti lo studio di fattibilità tecnico economica presentato dalle società proponenti come da ultimo aggiornato in data 05/09/2022 in recepimento delle condizioni poste dalla deliberazione GC 05/11/2021 n. 1379 ai fini dell'indizione della procedura di dibattito pubblico. Immediatamente eseguibile» e relativi allegati, ivi compresa la relazione istruttoria, il parere ex art. 49 d.lgs. 267/2020 ed il parere di regolarità formale reso dal Segretario e di ogni altro atto presupposto, conseguenziale e comunque connesso ivi compresi: - B.2) la Determinazione Dirigenziale n. 7282 adottata dal Direttore Rigenerazione Urbana in data 09/09/2022, avente a «Oggetto: Proposta di cui all'articolo 1, comma 304, lettera a), della legge 27 dicembre 2013, n. 147, come modificato dall'art. 62 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 coordinato con la Legge di conversione 21 giugno 2017 n. 96, relativa allo “Stadio di Milano pervenuta in data 10 luglio 2019 già dichiarata - con condizioni e prescrizioni - di pubblico interesse con deliberazione GC 08/11/2019 n. 1905 - aggiornamento del piano di fattibilità tecnico economica (PFTE) presentato dalle società proponenti in data 05/09/2022 all'esito di quanto stabilito dalla deliberazione GC 05/11/2021 n. 1379. relazione istruttoria del RUP – responsabile unico del procedimento»; - B.3) le determine dirigenziali del Comune di Milano (adottate, in data 7, 8 e 9 settembre 2022, dalla Direzione Mobilità; dalla Direzione Bilancio e Partecipate; dalla Direzione Patrimonio Immobiliare; dalla Direzione Rigenerazione Urbana del Comune di Milano), allo stato non note; - B.4) della Nota Illustrativa del Dibattito Pubblico Nuovo Stadio Milano, a firma, dell'Arch. Collarini, ancorché non trasfusa in alcun atto amministrativo del Comune di Milano; - B.5) della Comunicazione di assenso al Dibattito Pubblico “Stadio di Milano” del 19/09/22; C) e, per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 20/03/2023, per l’annullamento: - C.1) della Delibera di Giunta Comunale n. 28 del 19/01/2023, recante «Dibattito pubblico sulla proposta relativo allo "Stadio Milano "indetto il 22 settembre 2022. Valutazioni finali decisorie per la predisposizione del dossier conclusivo del dibattito, anche alla luce degli indirizzi formulati dal consiglio comunale con ordine del giorno approvato nella seduta del 22 dicembre 2022» e relativi allegati; D) e, per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 15\05\2025, per l’annullamento: - D.1) della deliberazione della Giunta Comunale n. 324, del 18/03/2025, avente a oggetto: «Linee di indirizzo per lo sviluppo delle attività conseguenti alla proposta per l'acquisto del Compendio immobiliare ''Ambito GFU San Siro'' comprensivo dello Stadio ''Giuseppe Meazza'' congiuntamente presentata, ai sensi dell'art. 4, comma 13, del D. Lgs. 28 febbraio 2021, n. 38, in data 11 marzo 2025 dalle società F.C. Internazionale Milano S.p.A. e A.C. Milan S.p.a.»; - D.2) della determinazione dirigenziale del 24/3/2025, avente a oggetto: «approvazione dell'avviso pubblico per la raccolta di manifestazioni di interesse relative al compendio immobiliare della grande funzione urbana (Gfu) “San Siro”, comprensivo dello stadio Giuseppe Meazza»; - D.3) del provvedimento assunto dal Sindaco in data 25/3/2025, avente a oggetto «Proposta relativa al compendio immobiliare “Ambito GFU San Siro”, comprensivo dello stadio “Giuseppe Meazza”, congiuntamente presentata, in data 11/3/2025, da F.C. Internazionale Milano S.p.A. e A.C. Milan S.p.A. ai sensi dell’art. 4, comma 13, del d. lgs. n. 38/2021 (c.d. Nuova legge stadi), quale aggiornamento della proposta di cui all’articolo 1, comma 304, lettera a), della legge 27 dicembre 2013, n. 147 s.m.i.» - indizione della conferenza di servizi preliminare; e degli atti presupposti, connessi e conseguenti, tra cui: - D.4) la delibera del Consiglio Comunale n. 56, del 23/07/2024, recante “Programmazione 2024-2026 - Variazione di assestamento generale del bilancio finanziario e salvaguardia degli equilibri di bilancio - Estinzione anticipata di mutui -Ricognizione dello stato di attuazione dei programmi - Modifiche al Documento Unico di Programmazione (DUP)” che ha aggiornato il Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari (PAVI), anche con la precisa delimitazione dell’intero ambito denominato “GFU San Siro”; - D.5) la Delibera di CC n. 9, del 28/03/2019, recante l’inserimento del compendio comprensivo dello stadio di San Siro nel PAVI; - D.6) l’Ordine del Giorno n. 7, dell’11/11/2024, inerente alle Linee Guida per l’utilizzo delle risorse collegate allo stadio Meazza e allo sviluppo del quartiere; - D.7) della disposizione del Direttore Generale del 19/11/2024 di costituzione del Gruppo di Lavoro; E) e, per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 23\06\2025, per l’annullamento: - E.1) della Determinazione Dirigenziale della Direzione Specialistica Pianificazione e Programmazione Servizi del Comune di Milano, DD n. 4214 del 27/05/2025, avente a oggetto “Proposta relativa al compendio immobiliare “Ambito GFU San Siro”, comprensivo dello stadio “Giuseppe Meazza”, congiuntamente presentata, in data 11 marzo 2025, da F.C. Internazionale Milano S.p.A. e A.C. Milan S.p.A. ai sensi dell’art. 4, comma 13, del d. lgs. n. 38/2021 (c.d. Nuova legge stadi), quale aggiornamento della proposta di cui all’articolo 1, comma 304, lettera a), della legge 27 dicembre 2013, n. 147 s.m.i. Determinazione motivata di conclusione della Conferenza di Servizi Preliminare del 15 aprile 2025”, pubblicata sul BURL n. 24, dell’11/06/2025, e del Verbale relativo alla seduta del 15/04/2025, e connessi pareri, nel quale sono state recepite le posizioni delle singole Amministrazioni/Enti/Società intervenute, pubblicato unitamente ai pareri, a norma di legge, nel sito internet istituzionale del Comune di Milano a far tempo dal 20/05/2025 e sul BURL dal 28/05/2025; - E.2) della determinazione dirigenziale n. 4217, del 27/05/2025, a firma del Vice Direttore Generale, avente a oggetto: “Approvazione dello schema di accordo applicativo di collaborazione tra Comune di Milano, Politecnico di Milano e Università Commerciale Luigi Bocconi nell’ambito del procedimento relativo alle aree della Grande Funzione Urbana San Siro, comprensive dello Stadio G. Meazza, ai sensi dell’Accordo quadro tra il Comune di Milano e le Università milanesi, sottoscritto il 27 gennaio 2023 in attuazione della deliberazione di Giunta comunale n. 1736/2022”; e degli atti presupposti, connessi e conseguenti, tra cui: - E.3) il parere reso dalla Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Milano il 15/04/2025; F) e, per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 10\12\2025, per l’annullamento: - F.1) della delibera del Consiglio Comunale di Milano n. 71, del 29/9/2025, avente a oggetto: «Approvazione degli elementi essenziali per la compravendita del compendio immobiliare comprensivo dello Stadio ''Giuseppe Meazza'', qualificato, nell'ambito del vigente piano di governo del territorio, quale ''Grande Funzione Urbana San Siro'', a seguito della proposta presentata da A.C. Milan S.P.A. e F.C. Internazionale Milano S.P.A, ai sensi dell'art. 4, comma 13, del d. Lgs. 28 febbraio 2021 n. 38 (''legge stadi''). Attività conseguenti», pubblicata all’Albo pretorio dall’1/10/2025 al 17/10/2025; - F.2) della Deliberazione di Giunta Comunale n. 1321/2025, del 24/10/2025, con cui è stato approvato lo schema della Convenzione Quadro in attuazione dell’art. 16 delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del PGT; - F.3) della proposta di delibera di Giunta n. 1323/2025, del 17/9/2025, di «approvazione degli elementi essenziali per la compravendita del compendio immobiliare comprensivo dello Stadio ''Giuseppe Meazza'', qualificato, nell'ambito del vigente piano di governo del territorio, quale ''grande Funzione Urbana San Siro'', a seguito della proposta presentata da A.C. Milan S.P.A. E F.C. Internazionale Milano S.P.A, ai sensi dell'art. 4, Comma 13, del D. Lgs. 28 Febbraio 2021 N. 38 (''Legge Stadi''). Attività conseguenti»; - F.4) della determinazione dirigenziale - Area Patrimonio Immobiliare del 30/10/2025, di «Approvazione dello schema contrattuale del contratto di compravendita del compendio immobiliare comprensivo dello stadio “Giuseppe Meazza”, qualificato, nell’ambito del vigente Piano di Governo del Territorio, quale “Grande Funzione Urbana San Siro”, a seguito della proposta presentata da A.C. Milan s.p.a. e F.C. Internazionale Milano s.p.a, ai sensi dell’art. 4, comma 13, del d. lgs. 28 febbraio 2021 n. 38 (“Legge Stadi”)»; - del silenzio serbato dagli Enti in indirizzo a fronte della richiesta di avvio della procedura di verifica di interesse culturale dello Stadio San Siro Milano inviata dal Comitato promotore del Referendum x San Siro, il 10/10/2025.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAtto impugnato: Atti del Comune di Milano relativi alla dichiarazione di pubblico interesse, al dibattito pubblico, alla procedura di acquisto e alla vendita del compendio della GFU San Siro comprensivo dello stadio Meazza, nonché il silenzio sulla richiesta di verifica dell’interesse culturale
Esito
Favorevole al resistente (ente locale)
Prevale l’amministrazione
La controversia
I ricorrenti hanno impugnato, con il ricorso introduttivo e cinque ricorsi per motivi aggiunti, gli atti adottati dal Comune di Milano dal 2019 al 2025 in relazione alla proposta di A.C. Milan e F.C. Internazionale per la riqualificazione della GFU San Siro, la realizzazione di un nuovo stadio e, successivamente, l’acquisto del compendio comprendente lo stadio Meazza. Le censure, articolate in oltre sessanta doglianze, hanno riguardato: l’individuazione della disciplina applicabile nel passaggio dalla legge n. 147/2013 al d.lgs. n. 38/2021; la competenza degli organi comunali e la regolarità dell’iter, delle conferenze di servizi e del dibattito pubblico; la mancanza di gara e la compatibilità della disciplina speciale con i principi nazionali ed europei; la qualificazione dello stadio e delle aree come patrimonio indisponibile o disponibile; la tutela culturale dello stadio, in particolare del secondo anello; la valutazione economica dell’area e la capacità edificatoria attribuita; l’istruttoria sui requisiti morali e sui titolari effettivi delle società proponenti; gli aspetti urbanistici e ambientali. Sono state inoltre prospettate questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità con il diritto UE. Le parti intimate hanno eccepito, tra l’altro, l’indeterminatezza e mutevolezza della compagine ricorrente, l’inammissibilità del ricorso collettivo per difetto di omogeneità, legittimazione e interesse, la tardività di alcune impugnazioni e la sopravvenuta carenza d’interesse. Nel corso del giudizio Lorenzo Murray ha rinunciato al ricorso; la Fondazione intervenuta ad adiuvandum ha anche proposto un’istanza di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a.
La decisione
Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, senza esaminare le censure di merito. Ha accolto l’eccezione relativa all’indeterminatezza e alla mutevolezza della compagine dei ricorrenti: i motivi aggiunti nn. 1, 2 e 4 non identificavano i ricorrenti e risultavano quindi nulli per assoluta incertezza sulle persone; i motivi aggiunti nn. 3 e 5 presentavano una composizione soggettiva diversa da quella del ricorso originario, senza adeguata giustificazione. Tale variabilità impediva di verificare i presupposti processuali e le condizioni dell’azione in capo a ciascun soggetto, nonché l’identità delle posizioni e l’assenza di conflitti d’interesse necessarie per il ricorso collettivo; ostacolava inoltre la delimitazione soggettiva e oggettiva del giudicato e della sua eventuale esecuzione. Il Collegio ha qualificato questa situazione come abuso del processo e ha ritenuto sussistenti ragioni processuali ostative alla decisione di merito ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a. Le ulteriori eccezioni sono rimaste assorbite; di conseguenza, l’intervento ad adiuvandum è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse. Il giudizio è stato dichiarato estinto per rinuncia limitatamente a Lorenzo Murray. Spese compensate. La precedente domanda cautelare era stata respinta con ordinanza n. 762/2025, ma la presente sentenza ha definito il giudizio per ragioni processuali.
Norme richiamate
art. 40, comma 1, lett. a), c.p.a.
i ricorsi per motivi aggiunti «impropri» nn. 1, 2 e 4 (supra, rispettivamente, sub lettere B, C ed E) sono stati introdotti senza fornire gli elementi identificativi dei ricorrenti (come prescritti ex art. 40, comma 1, lettera a) c.p.a.).
L’atto introduttivo deve contenere gli elementi che identificano i ricorrenti; la loro omissione, nel caso concreto, ha concorso a determinare l’assoluta incertezza sulle persone della domanda.
art. 44, comma 1, lett. b), c.p.a.
Essi risultano, pertanto, affetti da quella «incertezza assoluta sulle persone (…) della domanda», che ne comporta la nullità, ex art. 44, comma 1, lettera b), c.p.a.
La mancata identificazione dei ricorrenti nei motivi aggiunti determina la nullità degli atti per assoluta incertezza sulle persone della domanda.
art. 43 c.p.a.
Inoltre, va osservato come la mutevolezza della compagine soggettiva dei ricorrenti per motivi aggiunti «impropri» nn. 3 e 5 (supra, sub lettere C ed F) rispetto a quella presente nel ricorso principale, oltretutto in alcun modo giustificata da quanto allegato e documentato in atti di causa, si ponga in aperto contrasto con la lettera e la ratio dell’art. 43 del c.p.a.
I motivi aggiunti possono essere proposti dai ricorrenti originari e non consentono l’ingresso non giustificato di nuovi soggetti; la variazione della compagine soggettiva rispetto al ricorso principale contrasta con la disciplina dell’art. 43 c.p.a.
art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.
Applicando le suesposte coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame va, pertanto, ribadita la fondatezza della suesposta eccezione di inammissibilità del gravame per indeterminatezza e mutevolezza dei ricorrenti, sussistendo “altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito”, ex art. 35, comma 1, lettera b) c.p.a.
Il ricorso è inammissibile quando una ragione processuale assorbente, come l’indeterminatezza e la mutevolezza della parte ricorrente che impediscano di verificare presupposti e condizioni dell’azione, osti alla pronuncia sul merito.
art. 84, commi 1 e 3, c.p.a.
Sempre in via preliminare, il Collegio deve dichiarare estinto il giudizio «per rinuncia» ex art. 35, comma 2, lettera c) c.p.a., in ragione della dichiarazione notificata da Lorenzo Murray il 5/12/2025 e depositata in atti di causa il 10/12/2025, riconducibile alla previsione di cui all’art. 84, commi 1 e 3 c.p.a.
La rinuncia al ricorso ritualmente notificata e depositata comporta l’estinzione del giudizio limitatamente al rinunciante.
art. 35, comma 2, lett. c), c.p.a.
Sempre in via preliminare, il Collegio deve dichiarare estinto il giudizio «per rinuncia» ex art. 35, comma 2, lettera c) c.p.a., in ragione della dichiarazione notificata da Lorenzo Murray il 5/12/2025 e depositata in atti di causa il 10/12/2025, riconducibile alla previsione di cui all’art. 84, commi 1 e 3 c.p.a.
Il giudizio è dichiarato estinto per rinuncia, limitatamente alla posizione del ricorrente che ha validamente rinunciato.
art. 70 c.p.a.
Invero, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione dei ricorsi giurisdizionali è rimessa alla potestà discrezionale e insindacabile del giudice.
La riunione dei ricorsi è una facoltà discrezionale del giudice e il suo mancato esercizio, di regola, non costituisce vizio della pronuncia.
art. 39, comma 1, c.p.a.
Al tale riguardo, rispetto all’esortazione di parte ricorrente, ribadita anche in sede di discussione della causa, di affrontare direttamente il merito dei ricorsi, il Collegio ritiene utile rammentare come la controversia in esame - ove sono confluiti plurimi ricorsi per i quali è stata chiesta e ottenuta la deroga al rispetto dei limiti dimensionali degli atti processuali, sia da parte ricorrente sia dalle controparti intimate -, non sfugga al rispetto delle norme, in primo luogo processuali, che presidiano il corretto esercizio della funzione giurisdizionale.
Il testo richiama l’art. 39, comma 1, c.p.a. quale norma di rinvio alle disposizioni del codice di procedura civile; la decisione applica la priorità logico-giuridica delle questioni di rito rispetto al merito.
art. 2909 c.c.
Infatti, ai sensi dell’art. 2909 cod. civ., l’accertamento contenuto nella sentenza fa stato esclusivamente tra le parti del giudizio e, secondo il consolidato orientamento del Consiglio di Stato, sono legittimate, in via generale ed esclusiva, alla proposizione del giudizio di ottemperanza soltanto le parti vittoriose nel giudizio di cognizione, ossia i soggetti nei cui confronti si è formato il giudicato favorevole.
L’efficacia soggettiva del giudicato è limitata alle parti del processo; l’identificazione puntuale dei ricorrenti è necessaria anche per determinare chi possa pretendere l’esecuzione del giudicato.
Massime di principio
- I motivi aggiunti devono consentire l’identificazione certa dei ricorrenti e non possono essere utilizzati per introdurre, senza giustificazione, soggetti diversi da quelli che hanno proposto il ricorso principale; l’omessa identificazione può determinare la nullità per assoluta incertezza sulle persone della domanda.
- La proposizione di un ricorso collettivo richiede che siano identificabili i soggetti che agiscono e che il giudice possa verificare, per ciascuno, la sussistenza dei presupposti processuali e delle condizioni dell’azione, l’omogeneità delle posizioni sostanziali e processuali e l’assenza di conflitti d’interesse anche potenziali.
- La giurisdizione amministrativa è orientata alla tutela di posizioni soggettive concretamente lese e non consente un controllo oggettivo della legalità amministrativa disgiunto dalla dimostrazione di una lesione concreta e attuale.
- L’indeterminatezza o la mutevolezza non giustificata della compagine ricorrente può compromettere la delimitazione soggettiva e oggettiva del giudicato e la sua esecuzione; quando impedisce di verificare i presupposti e le condizioni dell’azione, costituisce una ragione processuale ostativa alla decisione di merito e può integrare abuso del processo.
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