Sentenza n. 1075/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la deliberazione comunale di reintegra sostenendo, in primo luogo, la violazione della disciplina regionale sugli usi civici e della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Ha dedotto che la precedente deliberazione comunale del 2019 non fosse idonea a valere quale comunicazione di avvio, perché non avrebbe riguardato specificamente la reintegrazione e sarebbe stata priva dell'indicazione dell'ufficio responsabile, dei termini del procedimento e dei rimedi esperibili; ha inoltre sostenuto che l'avvio avrebbe dovuto contemplare un procedimento conciliativo. In secondo luogo ha dedotto il difetto di motivazione, sostenendo che la deliberazione impugnata non avrebbe adeguatamente considerato il mancato previo recupero dei canoni da parte del Comune, la possibilità di trasferimento del diritto di livello, l'interruzione della trattativa per l'affrancazione e l'asserito procedimento conciliativo. Sono stati inoltre dedotti erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità, ingiustizia manifesta, sviamento, violazione dei principi di buon andamento, trasparenza, proporzionalità, buona fede e legittimo affidamento. Il Comune ha eccepito l'irricevibilità per mancata impugnazione di precedenti deliberazioni, il difetto di interesse per asserita carenza di autonoma lesività dell'atto e il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse l'esistenza dell'uso civico e l'obbligo di pagamento dei canoni.

La decisione

Il TAR ha respinto tutte le eccezioni preliminari del Comune. Ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa perché l'atto impugnato costituisce un provvedimento autoritativo di autotutela possessoria e demaniale, autonomamente lesivo in quanto ordina la restituzione dei terreni entro dieci giorni. La controversia non riguarda l'accertamento dell'esistenza dell'uso civico né la quantificazione dei canoni, questioni eventualmente devolute al giudice ordinario, poiché tali presupposti risultavano già accertati e non erano contestati dal ricorrente. L'atto non era quindi tardivamente impugnato e sussisteva l'interesse a ricorrere. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto infondato. La disciplina regionale rende vincolanti i presupposti per l'affrancazione, tra cui il regolare pagamento dei canoni e l'apporto di sostanziali e permanenti migliorie; il ricorrente non aveva dimostrato né l'uno né l'altro. L'omessa riscossione dei canoni da parte del Comune non trasferisce sul Comune l'onere di provare i pagamenti, né consente di prescindere dai requisiti legali dell'affrancazione. Analogamente, le migliorie dovevano essere allegate e provate dal soggetto che invocava l'affrancazione. Il ricorrente non aveva inoltre indicato un titolo concreto di occupazione, sicché è stata ritenuta accertata l'occupazione abusiva di beni soggetti a uso civico. La deliberazione comunale del 2019, intitolata all'avvio del procedimento di reintegra con esperimento di conciliazione, riguardava le medesime aree, era stata pubblicata secondo modalità idonee per un procedimento massivo, indicava il responsabile del procedimento e descriveva la conciliazione prevista dalla legge regionale. Le carenze dedotte circa termini e rimedi non determinavano l'illegittimità dell'atto; inoltre, il ricorrente aveva avuto un periodo ampiamente congruo per aderire alla conciliazione, ma aveva insistito soltanto per l'affrancazione, priva dei presupposti di legge. È stata respinta anche la censura motivazionale: la deliberazione indicava in modo comprensibile la natura demaniale dei beni, l'assenza dei requisiti per l'affrancazione, l'occupazione abusiva e il fondamento del potere-dovere comunale di reintegrazione. L'atto aveva effetti sostanzialmente vincolati e non necessitava di richiamare ogni precedente deliberazione. Il ricorso è stato quindi respinto; le spese sono state compensate in ragione della complessità del procedimento comunale.

Norme richiamate

• art. 11 l.r. Piemonte n. 29/2009

  "L'affrancazione del fondo enfiteutico è concessa su richiesta dell'enfiteuta dal comune interessato [...] quando ricorrono congiuntamente" le condizioni previste dalla norma.

  I requisiti per l'affrancazione, tra cui il decorso del ventennio, l'apporto di sostanziali e permanenti miglioramenti, la coltivazione razionale e l'assenza di abuso edilizio, sono presupposti legali vincolanti e non negoziabili.

• art. 13 l.r. Piemonte n. 29/2009

  "La reintegrazione dei beni di uso civico nel possesso comunale avviene quando si verificano" le condizioni previste dalla norma.

  La reintegrazione nel possesso comunale è prevista, tra l'altro, per l'occupazione abusiva non regolarizzata o non regolarizzabile e costituisce attività amministrativa vincolata in presenza dei relativi presupposti.

• art. 10 l.r. Piemonte n. 29/2009

  La conciliazione può sanare l'occupazione senza titolo o senza valido titolo dei beni del demanio civico secondo i parametri economici e le modalità stabilite dalla legge regionale.

  La conciliazione è una procedura tipica, soggetta ai parametri economici legali e all'autorizzazione regionale; non può essere sostituita da forme atipiche di disposizione dei beni demaniali volte a conseguire effetti equivalenti all'affrancazione.

• art. 17 d.P.G.R. Piemonte n. 8/R del 27 giugno 2016

  "Il comune, accertato che un terreno gravato da uso civico è occupato senza titolo o senza valido titolo, avvia il procedimento volto alla reintegrazione del terreno nel suo possesso" e comunica l'avvio ai sensi dell'articolo 7 della legge n. 241/1990.

  La deliberazione comunale che individua le aree, avvia il procedimento di reintegra, indica il responsabile e descrive la possibilità di conciliazione può integrare la comunicazione di avvio anche nell'ambito di un procedimento massivo.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio è necessaria nel procedimento di reintegrazione, ma le contestazioni relative ai suoi contenuti non comportano automaticamente l'illegittimità quando l'atto abbia informato adeguatamente l'interessato e gli abbia consentito di partecipare.

• art. 6, comma 3, lett. c), l.r. Piemonte n. 29/2009

  La competenza comunale in materia di usi civici comprende l'adozione degli atti necessari alla reintegrazione dei beni nel demanio civico quando ricorrono i presupposti normativi.

• art. 9 l. 16 giugno 1927, n. 1766

  È richiamato quale fondamento dell'obbligo di restituzione dei beni gravati da uso civico illegittimamente posseduti.

• art. 29 r.d. 26 febbraio 1928, n. 332

  È richiamato unitamente all'art. 9 della legge n. 1766/1927 quale base dell'ordine di restituzione dei beni oggetto di reintegrazione.

Massime di principio

• La controversia sull'esercizio del potere autoritativo di reintegra di beni gravati da uso civico appartiene alla giurisdizione amministrativa quando non siano contestati né l'esistenza dell'uso civico né la quantificazione dei canoni, ma soltanto le modalità procedimentali e motivazionali del provvedimento di reintegrazione.
• Il provvedimento comunale di reintegrazione nel possesso di beni del demanio civico è autonomamente lesivo quando ordina agli occupanti la restituzione dei beni entro un termine determinato, anche se l'esistenza del vincolo di uso civico sia stata accertata da precedenti atti.
• I requisiti previsti dalla legge regionale per l'affrancazione di un fondo enfiteutico sono cumulativi, vincolanti e non negoziabili; il soggetto che invoca l'affrancazione deve allegare e provare il regolare pagamento dei canoni e l'apporto delle migliorie richieste dalla legge.
• L'omessa riscossione dei canoni enfiteutici da parte del Comune non dimostra il loro pagamento e non esonera il livellario dall'onere di provare il requisito legale del regolare versamento ai fini dell'affrancazione.
• La deliberazione che avvia il procedimento di reintegrazione, individua le aree interessate, indica il responsabile del procedimento e descrive la conciliazione prevista dalla normativa regionale può costituire valida comunicazione di avvio anche nell'ambito di un procedimento riguardante una pluralità di occupanti.
• La motivazione di un provvedimento di reintegrazione avente effetti sostanzialmente vincolati è sufficiente quando renda comprensibili la natura demaniale dei beni, l'assenza dei requisiti per l'affrancazione e l'occupazione abusiva, senza necessità di richiamare ogni precedente atto istruttorio o deliberativo.

Come è indicizzato