Sentenza n. 1417/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione regionale di autoannullamento della precedente DGR n. 2133/2024, con la quale erano state riconosciute un'indennità di funzione e un ristoro per la sospensione dell'attività ordinaria durante l'emergenza Covid-19. Ha dedotto, in particolare, la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 per superamento del termine ragionevole e difetto di motivazione sulla ponderazione tra interesse pubblico e affidamento; l'insussistenza di vizi originari dell'atto annullato e l'illegittimo utilizzo dell'autotutela per ragioni di mera opportunità; la violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento, nonché difetto di istruttoria, illogicità e sviamento; l'erroneità dei rilievi regionali sulla mancanza di copertura finanziaria e sulla violazione dell'equilibrio del Fondo sanitario regionale; la violazione delle garanzie partecipative e degli obblighi di motivazione; infine, l'illegittima limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, poiché l'art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 non avrebbe distinto tra attività intra- ed extra-regionale. È stato inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell'affidamento e, in subordine, l'indennizzo previsto per la revoca. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse contributi, sovvenzioni e ristori riconducibili a diritti soggettivi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i motivi relativi alla legittimità dell'annullamento d'ufficio, alla copertura finanziaria, alla limitazione dei ristori e al risarcimento. Il Collegio ha qualificato la controversia come concernente la spettanza di contributi a fondo perduto o ristori riconosciuti alle strutture sanitarie private accreditate per i costi fissi sostenuti durante la sospensione delle attività ordinarie. Ha ritenuto decisivo che il beneficio fosse previsto dalla disciplina statale e regionale sulla base di presupposti oggettivi, con quantificazione ancorata alla riduzione del fatturato e ai costi del lavoro, senza un apprezzamento discrezionale dell'amministrazione sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione. Ne deriva la consistenza di diritto soggettivo della posizione azionata e la giurisdizione del giudice ordinario. Il TAR ha richiamato, in particolare, il principio espresso dalle Sezioni Unite della Cassazione secondo cui, quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e l'amministrazione deve soltanto verificare la sussistenza dei presupposti, la controversia appartiene al giudice ordinario. Ha distinto tale ipotesi da quelle in cui la controversia riguardi la fase anteriore a un provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure l'annullamento o la revoca del beneficio per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse. La causa potrà essere riassunta davanti al giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha adottato l'atto impugnato qualificandolo come annullamento d'ufficio, ma il TAR non ha esaminato la sussistenza dei relativi presupposti per difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in via subordinata per ottenere l'indennizzo qualora l'atto fosse qualificato come revoca; la questione non è stata esaminata.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Individuato quale fondamento normativo dell'indennità di funzione riconosciuta alle strutture sanitarie private accreditate.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, conv. dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato [...].

  La disposizione riconosce alle strutture private accreditate, ricorrendone i presupposti oggettivi, un contributo per i costi fissi sostenuti durante la sospensione delle attività, entro il limite massimo del 90 per cento del budget; la spettanza è predeterminata dalla legge e non rimessa a una valutazione discrezionale dell'amministrazione.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Il comma 5-bis si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020 [...].

  Estende l'applicazione della disciplina del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria.

• d.l. 149/2020

  Ha introdotto i commi 5-bis e 5-ter dell'art. 4 d.l. 34/2020, disciplinando il ristoro dei costi fissi delle strutture private accreditate durante l'emergenza Covid-19.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, conv. dalla l. 27/2020

  Ha contemplato la possibilità per le Regioni di sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti, presupposto della misura di sostegno.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La Regione lo aveva richiamato per sostenere la giurisdizione esclusiva in materia di concessione di pubblici servizi; il TAR ha ritenuto invece applicabile il generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva, trattandosi di contributi e ristori.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice amministrativo.

Massime di principio

• Le controversie relative a contributi, sovvenzioni o ristori riconosciuti direttamente dalla legge appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario quando all'amministrazione è demandata soltanto la verifica dell'esistenza dei presupposti oggettivi, senza discrezionalità sull'an, sul quid e sul quomodo dell'erogazione.
• La predeterminazione normativa del beneficio e dei criteri oggettivi di quantificazione fa assumere alla posizione del destinatario la consistenza di diritto soggettivo, anche quando l'erogazione sia formalizzata mediante un atto regionale o un accordo con le strutture interessate.
• In materia di contributi pubblici, la giurisdizione va individuata sulla base della natura della situazione soggettiva azionata: spetta al giudice amministrativo soltanto quando la controversia attiene a una fase procedimentale anteriore a un provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure a un provvedimento di annullamento o revoca fondato su vizi di legittimità o su un contrasto originario con il pubblico interesse; negli altri casi, concernenti la spettanza del beneficio legalmente predeterminato, spetta al giudice ordinario.
• La previsione legislativa di un contributo per le strutture sanitarie private accreditate che abbiano sospeso attività ordinarie durante l'emergenza Covid-19, entro un limite massimo del budget e sulla base dei costi fissi rendicontati, configura una provvidenza vincolata, la cui spettanza non dipende da una valutazione discrezionale dell'amministrazione.
• Quando il giudice amministrativo declina la giurisdizione in favore del giudice ordinario, la controversia può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato