Cassazione Civile, Sentenza n. 29106/2023 del 19/10/2023

Esito

La controversia

Le amministrazioni ricorrevano in Cassazione avverso la decisione del Consiglio di Stato che aveva accolto l'appello delle società energetiche contro la sentenza del TAR Lazio. La questione centrale era la competenza giurisdizionale: se i provvedimenti dell'Agenzia delle Entrate (provvedimento direttoriale prot. n. 221978/17.6.2022, circolare n.22/E del 23.6.2022 e risoluzione n.29/E del 20.6.2022), emessi in attuazione dell'art.37, comma 5, decreto‑legge 21/2022 (contributo straordinario alle imprese energetiche), fossero sindacabili dal giudice amministrativo ovvero fossero fuori dalla sua giurisdizione e dunque devoluti alla giurisdizione tributaria o non sindacabili. Le amministrazioni sostenevano che gli atti fossero meramente attuativi, privi di discrezionalità, e comunque non impugnabili avanti il giudice amministrativo; alternativamente si sosteneva che la controversia impugnasse in realtà disposizioni legislative o fosse un'azione prematura di accertamento negativo dell'obbligazione contributiva.

La decisione

La Corte ha respinto i motivi di cassazione proposti dalle amministrazioni, confermando il principio secondo cui i provvedimenti direttoriali e le circolari dell'Agenzia delle Entrate, anche se attuativi di una norma primaria (art.37 d.l. 21/2022), si configurano come atti amministrativi generali autoritativi e dunque sono impugnabili davanti al giudice amministrativo ai sensi dell'art.7 del codice di procedura amministrativa. La Corte ha ritenuto irrilevante, ai fini della giurisdizione, la qualificazione dell'atto come discrezionale o meramente attuativo: è sufficiente che l'atto derivi dall'esercizio di potestà amministrativa pubblica. Ha poi richiamato il ruolo del giudice tributario, che può disapplicare regolamenti o atti generali solo in via incidentale (art.7, comma 5, d.lgs. 546/1992). Il decisum ha quindi confermato l'annullamento della sentenza del TAR disposto dal Consiglio di Stato e il rinvio della causa al giudice di primo grado per ulteriore cognizione.

Norme richiamate

• art. 37, decreto‑legge 21/2022

  Il contributo e' liquidato e versato per un importo pari al 40 per cento, a titolo di acconto, entro il 30 giugno 2022 e per la restante parte, a saldo, entro il 30 novembre 2022, con le modalita' di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241. Con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, sentita l'Autorita' di regolazione per energia, reti e ambiente, sono definiti gli adempimenti, anche dichiarativi, e le modalita' di versamento del contributo. Con il medesimo provvedimento possono essere individuati dati aggiuntivi da indicare nelle fatture ... e sono definite le modalita' per lo scambio delle informazioni, anche in forma massiva, con la Guardia di finanza.

  La norma attribuisce all'Agenzia delle Entrate una competenza attuativa per definire adempimenti e modalità operative; la previsione del parere di ARERA è indizio di una sfera discrezionale nella determinazione delle modalità attuative.

• art. 7, cod. proc. amm.

  Attribuisce la giurisdizione al giudice amministrativo sulle controversie relative ad interessi legittimi concernenti atti, provvedimenti e comportamenti delle pubbliche amministrazioni; è la base per ritenere impugnabili davanti al GA gli atti amministrativi generali dell'Agenzia delle Entrate.

• art. 7, comma 5, d.lgs. 546/1992

  Prevede che le corti tributarie, se ritengono illegittimo un regolamento o un atto generale rilevante ai fini della decisione, non lo applichino in relazione all'oggetto dedotto in giudizio, lasciando comunque la possibilità di impugnazione nella diversa sede competente; conferma il carattere incidentale del sindacato tributario sugli atti generali.

• art. 19, d.lgs. 546/1992

  Elenca le materie devolute in via esclusiva alla giurisdizione tributaria; la Corte distingue gli atti generali amministrativi (impugnabili davanti al GA) dalle pretese tributare individuali proprie della giurisdizione tributaria.

• artt. 56, 62, d.lgs. 300/1999

  Norme sull'organizzazione delle agenzie fiscali; la Corte osserva che, pur essendo le agenzie dedicate alla gestione e riscossione dei tributi, esse esercitano comunque potestà amministrative che possono generare atti autoritativi impugnabili davanti al giudice amministrativo.

• art. 17, d.lgs. 241/1997

  Richiamato dalla disciplina del contributo per le modalità di versamento; rilevante solo per il contenuto normativo citato nell'art.37.

• art. 23 Cost.

  Riferimento costituzionale alla potestà amministrativa; la Corte lo cita per argomentare che l'azione dell'Agenzia rientra nell'esercizio di potestà amministrativa regolata dalla Costituzione.

• artt. 24 e 113 Cost.

  Richiamati per il principio di tutela giurisdizionale e per evitare un 'vuoto di tutela' che contrasterebbe con la Costituzione; motivano l'apertura del rimedio amministrativo per gli interessi legittimi.

Massime di principio

• I provvedimenti amministrativi generali emessi da pubbliche amministrazioni, anche se attuativi di una norma legislativa, possono essere impugnati davanti al giudice amministrativo ai sensi dell'art.7 c.p.a.; la mera natura "attuativa" non esclude la giurisdizione amministrativa.
• La presenza di un parere obbligatorio di un'autorità regolatrice (es. ARERA) è indizio della sussistenza di margini discrezionali nell'atto attuativo e quindi rafforza la giustificabilità del sindacato amministrativo.
• La giurisdizione tributaria è preclusa rispetto agli atti generali che non contengono una pretesa impositiva individuale: le Commissioni tributarie possono al più disapplicare un atto generale in via incidentale (art.7, comma 5, d.lgs.546/1992) ma non sostituirsi al giudice amministrativo per la loro annullabilità.
• L'assenza di tutela giurisdizionale preventiva contro atti generali che disciplinano meccanismi impositivi può generare un 'vuoto di tutela' incompatibile con gli artt. 24 e 113 Cost.; perciò è legittima l'azione di annullamento preventiva avanti al giudice amministrativo.
• Per stabilire la competenza giurisdizionale prevale il criterio sostanziale (oggetto della domanda e natura dell'atto impugnato) più che una mera etichettatura formale dell'atto come "meramente attuativo".