Sentenza n. 10017/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

L’impresa aggiudicataria ha impugnato il provvedimento con cui la stazione appaltante ha annullato in autotutela l’aggiudicazione della gara per il servizio di pulizia e sanificazione dei musei e degli spazi culturali di Roma, nonché la successiva aggiudicazione alla concorrente, chiedendo anche l’aggiudicazione e il subentro nel contratto. Ha dedotto violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 69 della direttiva 2014/24/UE e dell’art. 110 d.lgs. 36/2023, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento, illogicità, sviamento e violazione della proporzionalità. In particolare, ha contestato la valutazione della stazione appaltante, fondata sulla consulenza di un consulente del lavoro, secondo cui l’offerta presentava una sottostima del costo della manodopera pari a euro 52.251,13 e risultava priva di utile. L’impresa ha sostenuto la correttezza della riduzione degli oneri contributivi INPS, richiamando i conguagli previdenziali e gli sgravi contributivi previsti dal d.l. 60/2024, nonché la sostenibilità del ricorso a personale neoassunto e al lavoro supplementare, incluse 4.000 ore migliorative. Ha inoltre contestato la metodologia di calcolo delle ore effettivamente lavorate, i rilievi sull’inquadramento del personale e la ritenuta modifica dell’offerta in sede di giustificazioni. La concorrente ha proposto ricorso incidentale, deducendo ulteriori profili di inattendibilità dell’offerta e di modifica sostanziale dei suoi elementi, con riguardo al monte ore, al lavoro supplementare e ai costi di sostituzione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti, confermando l’annullamento in autotutela dell’aggiudicazione originaria, l’esclusione dell’impresa e la successiva aggiudicazione alla concorrente. Il provvedimento impugnato è stato ritenuto adeguatamente motivato, poiché dava conto della precedente vicenda giurisdizionale, del contraddittorio procedimentale e della consulenza tecnica acquisita dal RUP, le cui valutazioni potevano legittimamente essere recepite dalla stazione appaltante. Il giudice ha ritenuto decisiva l’inattendibilità del primo abbattimento degli oneri INPS, fondato sulla pretesa minore incidenza degli oneri previdenziali per assenze, malattia, maternità e congedi. Le tabelle ministeriali considerano già il costo delle assenze e delle sostituzioni; pertanto, per discostarsene, l’operatore deve dimostrare con dati empirici riferiti a commesse analoghe un tasso di assenteismo effettivo inferiore a quello tabellare e il conseguente minore costo reale del lavoro. Non è sufficiente provare che una parte degli oneri sia stata conguagliata o sostenuta dagli enti previdenziali, poiché tale dato attiene al meccanismo finanziario e non dimostra una riduzione del costo economico complessivo della prestazione, che comprende anche le sostituzioni. È stata inoltre ritenuta aleatoria la previsione di coprire oltre 28.000 ore, pari a circa il 40% del monte ore complessivo, mediante lavoro supplementare, anche facendo ricorso a personale non ancora assunto. L’impresa non aveva dimostrato né la concreta disponibilità dei lavoratori né il possesso dei requisiti per beneficiare degli sgravi contributivi invocati. Il TAR ha ribadito che, ai fini della congruità dell’offerta, occorre distinguere tra monte ore contrattuale, monte ore teorico e ore effettivamente lavorate: il costo medio orario deve essere rapportato alle ore effettive, comprensive dei costi delle sostituzioni, non alle sole ore teoriche. Le censure sulla modifica dell’offerta sono state dichiarate inammissibili perché la stazione appaltante aveva ritenuto di poterne prescindere; le ulteriori criticità non costituivano comunque autonome ragioni necessarie, essendo il provvedimento già sorretto dai motivi esaminati. I motivi aggiunti sono stati respinti per infondatezza derivata. Il ricorso incidentale della concorrente è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la concorrente conservava comunque la posizione di aggiudicataria. L’impresa ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.500 oltre accessori per ciascuna resistente.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  L’offerta deve essere verificata secondo criteri di serietà, sostenibilità e buon andamento dell’azione amministrativa.

• art. 69 direttiva 2014/24/UE

  La verifica dell’offerta anormalmente bassa richiede giustificazioni concrete e attendibili sui costi e sulla sostenibilità economica dell’offerta.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante può valutare l’attendibilità dell’offerta e disporre l’esclusione quando i costi indicati, in particolare quelli della manodopera, risultino non adeguatamente giustificati.

• art. 1 d.l. 30 dicembre 1979, n. 663, conv. in l. 29 febbraio 1980, n. 33

  Il meccanismo dei conguagli previdenziali non dimostra, di per sé, una riduzione del costo economico del lavoro rilevante ai fini della congruità dell’offerta.

• artt. 22 e 23 d.l. 7 maggio 2024, n. 60

  Gli sgravi contributivi sono subordinati a molteplici requisiti e limiti, che l’operatore deve concretamente dimostrare quando li utilizza per giustificare il costo del lavoro.

• art. 3 del Capitolato Speciale di Appalto

  Il monte ore contrattuale costituisce la quantità minima di prestazioni che l’appaltatore deve garantire alla stazione appaltante.

• art. 33 CCNL Multiservizi

  Le ore supplementari possono essere valorizzate secondo la disciplina contrattuale, ma il loro impiego deve essere concretamente sostenibile e non può fondare un’offerta aleatoria.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Le domande di inefficacia e subentro presuppongono l’accoglimento dell’impugnazione e non possono essere accolte quando resta valida l’aggiudicazione impugnata.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina lo scambio delle memorie conclusionali nel processo amministrativo.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia, le tabelle ministeriali del costo del lavoro costituiscono un parametro complessivo che considera anche le assenze del personale e i costi delle relative sostituzioni. L’operatore economico che intenda discostarsene deve dimostrare, con dati empirici e specifici riferiti a commesse analoghe, un tasso di assenteismo effettivo inferiore a quello tabellare e il conseguente minore costo reale dell’ora lavorata.
• La circostanza che una parte degli oneri relativi ad assenze, malattia, maternità o congedi sia oggetto di conguaglio o rimborso da parte degli enti previdenziali non prova, da sola, una riduzione del costo economico della manodopera: il costo deve essere valutato considerando anche le prestazioni sostitutive necessarie a garantire il monte ore contrattuale.
• Ai fini della congruità dell’offerta devono essere distinti il monte ore contrattuale, il monte ore teorico del rapporto di lavoro e le ore effettivamente lavorate. Quando il costo medio orario incorpora i costi delle sostituzioni, esso deve essere moltiplicato per le ore effettive di servizio e non per il monte ore teorico, altrimenti il calcolo può risultare metodologicamente inattendibile.
• Il ricorso al lavoro supplementare o straordinario può concorrere alla copertura del servizio, ma deve essere contenuto entro limiti ragionevoli e comprovato come concretamente praticabile. Una quota prossima al 40% del monte ore, soprattutto se affidata a personale non ancora assunto, introduce un livello di aleatorietà incompatibile con un’offerta seria e attendibile.
• Gli sgravi contributivi invocati per giustificare un costo della manodopera inferiore ai parametri ministeriali devono essere dimostrati con riferimento alla concreta situazione aziendale e alla sussistenza di tutti i requisiti, limiti temporali e quantitativi previsti dalla disciplina agevolativa.
• La stazione appaltante può fondare il giudizio di inattendibilità dell’offerta su una consulenza tecnica acquisita dal RUP, purché la relazione sia adeguatamente motivata e il provvedimento ne recepisca in modo comprensibile le ragioni decisive.

Come è indicizzato