Corte di giustizia, Sentenza C-928/19

Impugnazione EPSU/Commissione: rifiuto della Commissione di attuare un accordo sociale ex articolo 155 TFUE

La pronuncia riguarda un ricorso per impugnazione proposto dall’EPSU avverso la sentenza del Tribunale che aveva respinto l’annullamento della decisione della Commissione del 5 marzo 2018. Tale decisione aveva rifiutato di presentare al Consiglio una proposta di decisione per l’attuazione, a livello dell’Unione, dell’accordo sul quadro generale per l’informazione e la consultazione dei funzionari e dipendenti delle amministrazioni centrali degli Stati membri.

Fatti e procedimento principale

La Commissione aveva avviato nel 2015 una consultazione delle parti sociali sulla possibile azione dell’Unione nel settore dell’informazione e consultazione dei lavoratori, inclusa l’eventuale estensione ai dipendenti delle amministrazioni centrali. Le parti sociali del comitato di dialogo sociale competente avevano poi negoziato e concluso l’accordo del 21 dicembre 2015 e, con richiesta congiunta del 1o febbraio 2016, avevano chiesto alla Commissione di presentare al Consiglio una proposta di decisione ai sensi dell’articolo 155, paragrafo 2, TFUE. La Commissione aveva però rifiutato, richiamando tre ordini di considerazioni: la competenza degli Stati membri sull’organizzazione delle proprie amministrazioni centrali, l’esistenza già in molti Stati membri di norme nazionali in materia e il rischio di differenze significative di applicazione tra Stati in ragione del diverso grado di centralizzazione/decentralizzazione.

Questioni sottoposte alla Corte di giustizia

L’EPSU deduceva quattro motivi di impugnazione, in sintesi relativi a:

• l’asserita errata interpretazione degli articoli 154 e 155 TFUE, che avrebbe imposto alla Commissione di presentare la proposta al Consiglio;
• la natura legislativa o meno degli atti adottati ex articolo 155, paragrafo 2, TFUE;
• l’asserita limitazione indebita del controllo giurisdizionale da parte del Tribunale;
• l’asserita insufficienza e infondatezza della motivazione della decisione di rifiuto.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama il sistema del dialogo sociale delineato dagli articoli 151, 152, 153, 154 e 155 TFUE. In particolare:

• l’articolo 154 TFUE disciplina la consultazione delle parti sociali;
• l’articolo 155 TFUE prevede la conclusione di accordi tra parti sociali e la loro attuazione, alternativamente, secondo le procedure proprie delle parti sociali e degli Stati membri oppure, nei settori dell’articolo 153 TFUE, su richiesta congiunta delle parti firmatarie, mediante decisione del Consiglio su proposta della Commissione;
• l’articolo 17 TUE, letto in combinato con l’articolo 13, paragrafo 2, TUE, richiama il ruolo della Commissione, la sua autonomia e l’equilibrio istituzionale. È inoltre richiamato l’articolo 296 TFUE sull’obbligo di motivazione e l’articolo 28 della Carta sui diritti di negoziazione e azione collettiva.

Ragionamento della Corte sull’articolo 155, paragrafo 2, TFUE

La Corte afferma che il testo dell’articolo 155, paragrafo 2, TFUE non consente di dedurre un obbligo della Commissione di presentare la proposta al Consiglio: la norma indica che l’attuazione può avvenire mediante decisione del Consiglio su proposta della Commissione, ma non stabilisce che tale proposta debba necessariamente essere presentata ogni volta che le parti firmatarie lo chiedano. La Corte respinge quindi l’idea che la formula imperativa del testo valga a trasformare la proposta in un atto dovuto. Una simile lettura priverebbe di significato il ruolo della Commissione e altererebbe l’equilibrio istituzionale, oltre a svuotare di effetto utile la previsione secondo cui il Consiglio delibera all’unanimità in taluni casi.

Ruolo della Commissione e autonomia delle parti sociali

Secondo la Corte, la fase di negoziazione è pienamente autonoma per le parti sociali, ma la fase di attuazione è diversa: quando le parti chiedono l’attuazione dell’accordo a livello dell’Unione, la Commissione riacquista il controllo della procedura e valuta se sussistano i presupposti per presentare la proposta al Consiglio. Tale valutazione è coerente con il ruolo della Commissione di promozione dell’interesse generale dell’Unione ex articolo 17 TUE e con la sua indipendenza. L’autonomia negoziale delle parti sociali non implica un potere di imporre alla Commissione una specifica iniziativa istituzionale.

Natura degli atti ex articolo 155, paragrafo 2, TFUE

La Corte conferma la conclusione del Tribunale secondo cui la questione della natura legislativa degli atti adottati sulla base dell’articolo 155, paragrafo 2, TFUE è distinta da quella del potere della Commissione di decidere se proporli. In ogni caso, questa qualificazione non incide sull’ampiezza del potere valutativo della Commissione in ordine all’opportunità di presentare o meno la proposta.

Livello del controllo giurisdizionale

La Corte valida il controllo limitato applicato dal Tribunale. Poiché la Commissione deve effettuare valutazioni complesse che implicano considerazioni giuridiche, economiche, sociali e politiche, il sindacato del giudice si limita, in linea di principio, alla verifica di:

• rispetto delle regole procedurali e dell’obbligo di motivazione;
• esattezza materiale dei fatti;
• assenza di errori di diritto;
• assenza di errori manifesti di valutazione;
• assenza di sviamento di potere. La Corte respinge l’idea che il potere della Commissione sia meramente tecnico-giuridico: nella decisione sull’opportunità dell’attuazione entrano in gioco anche valutazioni di politica sociale.

Obbligo di motivazione della decisione di rifiuto

La Corte ritiene che la decisione fosse sufficientemente motivata. Nel contesto specifico, i destinatari dell’atto erano le parti sociali firmatarie dell’accordo, già coinvolte nella consultazione e quindi perfettamente in grado di comprendere le ragioni del rifiuto e di contestarle. La Corte osserva che il Tribunale ha legittimamente preso in considerazione le tre ragioni formulate dalla Commissione e il contesto procedurale. La motivazione non deve contenere tutti gli elementi di fatto e di diritto, purché faccia emergere chiaramente il ragionamento seguito dall’istituzione.

Valutazione delle ragioni addotte dalla Commissione

La Corte respinge le critiche dell’EPSU alle tre ragioni di merito addotte dalla Commissione: organizzazione delle amministrazioni centrali come competenza degli Stati membri, esistenza di normative nazionali già vigenti in molti Stati e rischio di effetti disomogenei tra Stati membri. Inoltre, esclude che la mancata realizzazione di una specifica "analisi di incidenza" o il mancato rispetto di precedenti comunicazioni della Commissione possano, nel caso concreto, invalidare la motivazione o trasformare il potere discrezionale in potere vincolato.

Dispositivo e spese

L’impugnazione è integralmente respinta. L’EPSU è condannata alle spese del procedimento di impugnazione, oltre alle proprie.