Sentenza n. 7623/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

L'impresa appaltatrice ha proposto ricorso ex art. 116 c.p.a. contro il silenzio serbato dal Commissario straordinario unico sull'istanza di accesso documentale presentata il 15 dicembre 2025 ai sensi degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990. L'istanza riguardava la situazione finanziaria della commessa, le istanze rivolte al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per il Fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche, la documentazione relativa ai Fondi per lo sviluppo e la coesione FSC 21/27, i decreti direttoriali di esame, la contabilità straordinaria dei SAL 4 e 6, le tempistiche di liquidazione e le informazioni sugli impegni di pagamento. La ricorrente ha dedotto un interesse concreto, attuale e strumentale alla conoscenza dei documenti, in quanto la situazione finanziaria incideva direttamente sull'esecuzione del contratto e sulla tutela dei propri diritti contrattuali, anche in relazione alla mancata emissione dei certificati di pagamento di compensazione successivi al terzo. I Ministeri costituiti hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva, poiché l'istanza era stata indirizzata esclusivamente al Commissario, e hanno sostenuto che parte della documentazione era già nella disponibilità dell'impresa perché prodotta nell'ambito di un procedimento davanti al Collegio consultivo tecnico. Il Commissario non si è costituito e non ha giustificato il silenzio. Il TAR ha verificato la spettanza sostanziale del diritto di accesso, rilevando che la documentazione trasmessa nell'ambito del procedimento davanti al Collegio consultivo tecnico coincideva solo parzialmente con quella richiesta e non comprendeva, tra l'altro, la contabilità straordinaria, il verbale della riunione del 25 agosto 2025, il decreto direttoriale e varie pagine dell'istanza di finanziamento.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente accolto l'eccezione dei Ministeri e li ha estromessi dal giudizio, poiché nessuna istanza di accesso era stata loro presentata e risultavano estranei ai fatti controversi. Nel merito ha accolto il ricorso nei confronti del Commissario straordinario. Il giudizio ex art. 116 c.p.a. è stato qualificato come volto ad accertare la spettanza del diritto di accesso, non soltanto la legittimità formale del diniego o del silenzio. Il Collegio ha ritenuto sussistente l'interesse concreto, attuale, differenziato e giuridicamente rilevante dell'impresa, nonché il rapporto di strumentalità tra i documenti e la difesa dei suoi diritti contrattuali. La documentazione già trasmessa per il procedimento davanti al Collegio consultivo tecnico non esauriva quella richiesta, essendo stata trasmessa solo in parte e, in alcuni casi, riferita alla contabilità ordinaria anziché a quella straordinaria. Il Commissario è stato quindi ordinato di esibire, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, tutta la documentazione richiesta il 15 dicembre 2025 e non ancora ostesa. Qualora un documento non esista, l'accesso può essere negato soltanto mediante dichiarazione del funzionario responsabile resa sotto la propria responsabilità circa la sua inesistenza. Il Commissario è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 2.000 oltre oneri e accessori, nonché alla restituzione del contributo unificato ove versato; le spese sono state compensate nei confronti dei Ministeri estromessi.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  la l. 241/990, negli artt. 22 e seg., è rigorosa nello scandire i presupposti ineliminabili che devono imprescindibilmente ricorrere

  Il diritto di accesso documentale presuppone la legittimazione dell'istante, un interesse giuridicamente rilevante, il collegamento tra tale interesse e i documenti richiesti e un rapporto di strumentalità, da esplicitare nella motivazione dell'istanza.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  il “diritto” di accesso in capo all’esponente sarebbe destinato a prevalere su qualsiasi eventuale avversa esigenza

  La ricorrente ha invocato l'accesso difensivo e la prevalenza dell'esigenza di tutela dei propri interessi giuridici; la decisione ha riconosciuto l'interesse difensivo senza sviluppare uno specifico bilanciamento con esigenze di riservatezza.

• art. 116 c.p.a.

  il giudizio ... mira sostanzialmente ad accertare la sussistenza o meno del titolo all’accesso

  Il giudizio sul diniego o silenzio in materia di accesso verifica la spettanza sostanziale del diritto e consente al giudice di ordinare direttamente l'esibizione, anche per ragioni diverse da quelle eventualmente indicate dall'amministrazione.

• art. 5, comma 6, D.L. n. 111/2019, convertito dalla l. n. 141/2019

  al fine di “accelerare” la progettazione degli interventi di collettamento, fognatura e depurazione

  Costituisce la base normativa della nomina del Commissario straordinario unico, destinatario dell'istanza di accesso.

• art. 26 D.L. n. 50/2022, convertito dalla l. n. 91/2022

  avrebbero dovuto obbligatoriamente essere adottati ... entro 5 giorni dall’emissione dei rispettivi SAL ordinari

  È richiamato quale fondamento della contabilità e dei certificati di pagamento di compensazione oggetto della documentazione richiesta; la sentenza non decide direttamente sulla loro doverosa emissione.

Massime di principio

• Nel giudizio ex art. 116 c.p.a. contro il diniego o il silenzio-diniego sull'accesso, il giudice deve accertare la spettanza sostanziale del diritto di accesso alla luce dei presupposti normativi, anziché limitarsi a verificare i vizi dell'atto o la fondatezza della motivazione amministrativa; può quindi ordinare l'esibizione anche per ragioni diverse da quelle considerate dall'amministrazione.
• L'accesso documentale richiede un interesse giuridicamente rilevante, concreto e attuale, collegato ai documenti richiesti da un rapporto di strumentalità inteso in senso ampio; non è necessaria la prova di una lesione attuale della situazione giuridica sottostante né la pendenza di un giudizio, quando i documenti siano utili alla tutela o difesa dell'interesse.
• La produzione di documenti nell'ambito di un procedimento distinto non rende improcedibile o infondata una successiva istanza di accesso quando tale produzione sia solo parziale, riguardi documenti diversi o non includa integralmente gli atti specificamente richiesti.
• Se l'amministrazione non dimostra l'inesistenza dei documenti richiesti, il giudice può ordinarne l'esibizione entro un termine determinato; l'accesso può essere negato per inesistenza soltanto sulla base di una dichiarazione del funzionario responsabile resa sotto la propria responsabilità.
• Nel giudizio di accesso, l'amministrazione destinataria dell'istanza è il soggetto passivamente legittimato; le amministrazioni alle quali l'istanza non è stata rivolta e che risultano estranee ai fatti devono essere estromesse dal giudizio.

Come è indicizzato