Sentenza n. 4296/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR sostenendo che l’atto unilaterale d’obbligo sottoscritto nel 1998 dalla società costruttrice non fosse opponibile all’avente causa, poiché produttivo di effetti meramente obbligatori e perché il titolo edilizio era stato accompagnato dal pagamento integrale degli oneri, senza opere a scomputo. Ha dedotto inoltre la violazione dell’art. 16 d.P.R. 380/2001 e della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., sostenendo che il Comune non potesse imporre prestazioni ulteriori rispetto a quelle previste dalla legge e che l’atto d’obbligo fosse nullo per contrasto con norme imperative. È stata altresì eccepita la prescrizione del diritto comunale, poiché il Comune avrebbe lasciato decorrere circa diciassette anni senza pretendere l’adempimento né compiere atti interruttivi. Il Comune ha resistito, sostenendo l’opponibilità degli obblighi agli aventi causa, la loro natura urbanistica e pubblicistica e la tempestività delle richieste formulate nel 2015 e nel 2016.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha distinto tra obblighi patrimoniali, per i quali opera la prescrizione ordinaria, e obblighi pubblicistici connessi alla pianificazione urbanistica, come la cessione di aree a standard o la costituzione di servitù a uso pubblico, per i quali non opera la prescrizione in quanto non si tratta di mere prestazioni patrimoniali, ma di elementi strutturali e condizioni di legittimità dell’intervento edilizio. In ogni caso, il Collegio ha osservato che, anche qualificando gli obblighi come patrimoniali, la prescrizione non sarebbe maturata: il termine di esecuzione decennale sarebbe scaduto nel 2008 e le richieste comunali del 2015 e del 2016 avrebbero interrotto la prescrizione prima della scadenza del termine decennale successivo. È stata esclusa la violazione dell’art. 23 Cost., poiché gli obblighi derivavano dalla pianificazione e da una libera assunzione convenzionale, non da un’imposizione tributaria. La previsione di obblighi ulteriori rispetto al minimo legale non determina nullità, purché valutata nel quadro della complessiva funzione economico-sociale e remuneratività dell’operazione urbanistica. Gli obblighi sono stati qualificati come obbligazioni propter rem, trasferibili insieme al diritto reale sul bene e opponibili agli aventi causa. Inoltre, l’atto unilaterale d’obbligo, quando costituisce passaggio necessario per il rilascio del titolo edilizio, non ha autonoma efficacia negoziale, ma integra il contenuto del titolo edilizio, i cui precetti autoritativi si impongono anche ai successivi acquirenti. La società appellante è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori e spese generali.

Norme richiamate

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  La disciplina degli oneri e del contributo di costruzione non impedisce che, nell’ambito di una convenzione urbanistica o di un atto d’obbligo, siano assunti obblighi ulteriori rispetto al minimo legale, quando essi siano collegati alla pianificazione urbanistica e liberamente accettati dal privato.

• art. 23 Cost.

  La riserva di legge relativa alle prestazioni patrimoniali imposte non è violata da obblighi urbanistici pubblicistici o da ulteriori impegni liberamente assunti nell’ambito dell’operazione urbanistica, non qualificabili come imposizioni tributarie.

• art. 11 l. 241/1990

  richiamo ai principi del codice civile “in quanto compatibili”

  Gli accordi sostitutivi e gli atti urbanistici consensuali hanno oggetto pubblico; i principi civilistici sulla prescrizione operano solo in quanto compatibili con la natura pubblicistica degli obblighi connessi alla pianificazione.

• art. 28 l. 1150/1942

  Il termine per l'esecuzione di opere di urbanizzazione poste a carico del proprietario è stabilito in dieci anni.

  Il termine decennale per l’esecuzione delle opere non estingue l’obbligazione; ove si applichi la disciplina prescrizionale, la prescrizione ordinaria decorre dalla scadenza del termine di esecuzione.

• art. 2943 c.c.

  Le richieste comunali del 2015 e del 2016 sono state ritenute idonee a interrompere la prescrizione, ove applicabile.

• art. 1372 c.c.

  La qualificazione degli obblighi come obbligazioni propter rem costituisce deroga al principio della relatività degli effetti contrattuali, sicché gli obblighi seguono il bene e gravano sui successivi titolari.

Massime di principio

• Gli obblighi di cessione di aree a standard o di costituzione di servitù a uso pubblico, assunti mediante convenzione urbanistica o atto unilaterale d’obbligo come condizione per il rilascio del titolo edilizio, hanno natura pubblicistica quando sono funzionali all’attuazione della pianificazione urbanistica; non costituiscono mere prestazioni patrimoniali e, in quanto tali, non sono soggetti alla prescrizione ordinaria.
• Gli obblighi urbanistici pubblicistici incorporati nel titolo edilizio costituiscono elementi strutturali dell’intervento e possono essere fatti valere dall’amministrazione anche dopo il decorso del termine decennale previsto per l’esecuzione delle opere, non operando nei loro confronti la prescrizione civilistica, salvo che si tratti di autonome obbligazioni patrimoniali.
• Quando l’atto unilaterale d’obbligo è imposto quale passaggio necessario per il rilascio del titolo edilizio, esso non ha autonoma efficacia negoziale, ma integra il contenuto precettivo del provvedimento edilizio; gli obblighi risultanti dal titolo autoritativo sono opponibili anche agli aventi causa del soggetto che lo ha sottoscritto.
• Gli obblighi urbanistici assunti con convenzione o atto unilaterale d’obbligo sono obbligazioni propter rem quando risultano inerenti al bene; si trasferiscono quindi insieme al diritto reale e gravano sui successivi acquirenti, anche se non sono nuovamente assunti nel contratto di trasferimento.
• La previsione, in una convenzione urbanistica o in un atto d’obbligo, di obblighi ulteriori rispetto al minimo stabilito dalla legge non determina di per sé nullità per violazione di norme imperative, ove sia espressione di autonomia privata e sia giustificata dalla complessiva funzione economico-sociale dell’operazione urbanistica.

Come è indicizzato