Sentenza n. 335/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto il provvedimento unico favorevole n. 66/2024 per la realizzazione di impianti agrivoltaici sulla copertura di serre, con potenza di picco pari a 8.408,4 kWp, potenza inverter di 8.000 kW ed elettrodotto interrato, e aveva presentato domanda per un finanziamento nell’ambito del Bando Agrivoltaico 2024. Successivamente, il SUAPE aveva avviato un nuovo procedimento, nel quale il Comune aveva richiamato le misure di salvaguardia della legge regionale n. 5/2024 e la Soprintendenza aveva rilevato che l’area ricadeva nella fascia di rispetto di 500 metri da un bene archeologico tutelato. La ricorrente ha impugnato il successivo provvedimento n. 87/2024, deducendo: 1) violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, difetto assoluto di motivazione e travisamento, perché il procedimento sarebbe stato trattato come una nuova istruttoria anziché come autotutela e non sarebbero state esaminate le osservazioni presentate; 2) violazione degli artt. 1, comma 2-bis, e 14-bis, comma 2, lett. c), l. 241/1990, contraddittorietà e invalidità derivata, sostenendo che i pareri comunale e della Soprintendenza si fossero formati tacitamente e che la rimozione del titolo avrebbe richiesto la ponderazione dell’interesse pubblico con l’affidamento privato; 3) violazione della legge regionale n. 5/2024, degli artt. 9 e 117 Cost. e dell’art. 14-bis l. 241/1990, contestando l’applicabilità delle misure di salvaguardia e sostenendo che l’intervento, realizzato su strutture esistenti e senza consumo di suolo, rientrasse nell’eccezione prevista dalla legge regionale; 4) violazione dell’art. 20, comma 8, lett. c-quater, d.lgs. 199/2021 e dell’art. 3 d.P.R. 380/2001, sostenendo che la fascia di rispetto non potesse impedire la riqualificazione di strutture esistenti mediante pannelli fotovoltaici.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile, in parte improcedibile e in parte infondato. I primi due motivi sono stati dichiarati inammissibili perché il provvedimento autorizzativo n. 66/2024 era già stato annullato con la determinazione n. 27/2024, non impugnata, per mancata attesa della positiva conclusione della verifica di assoggettabilità alla VIA. Il provvedimento n. 87/2024 non costituiva quindi un nuovo esercizio dell’autotutela, ma il provvedimento conclusivo, negativo, di una riedizione del procedimento autorizzatorio, successiva all’annullamento del titolo originario. Il terzo motivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la legge regionale n. 5/2024 era stata abrogata dalla legge regionale n. 20/2024 e successivamente dichiarata incostituzionale; le relative misure di salvaguardia avevano quindi cessato di produrre effetti. Inoltre, trattandosi di un provvedimento plurimotivato, l’eventuale illegittimità della ragione fondata sulla legge regionale non avrebbe comunque inciso sul diniego, autonomamente fondato sulla fascia di rispetto archeologico. Il quarto motivo è stato respinto nel merito. L’art. 20, comma 8, lett. c-quater, d.lgs. 199/2021 individuava come aree idonee quelle non comprese nella fascia di rispetto dei beni tutelati e stabiliva, per gli impianti fotovoltaici, una distanza di 500 metri. La disposizione, avente carattere eccezionale e finalizzata all’individuazione delle aree idonee nelle more della disciplina attuativa, non consentiva una valutazione differenziata in presenza della violazione della fascia. Il sopravvenuto d.lgs. 175/2025 non poteva essere utilizzato nel giudizio quale parametro di legittimità o interpretazione della normativa precedente, potendo la sua applicabilità essere valutata dall’amministrazione nell’eventuale riesercizio del potere. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato nel provvedimento amministrativo originario di annullamento, adottato per la ritenuta illegittimità del titolo autorizzativo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione, ma il TAR ha escluso che il provvedimento impugnato costituisse esercizio di autotutela, poiché il titolo originario era già stato annullato con altro atto non impugnato.

• art. 14-bis l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata in relazione alla conferenza di servizi semplificata e alla formazione del silenzio; le relative censure sono state ritenute inammissibili perché riferite a un titolo già autonomamente annullato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il SUAPE ha utilizzato il preavviso di rigetto per instaurare il contraddittorio prima dell’adozione del provvedimento conclusivo negativo.

• art. 20, comma 8, lett. c-quater, d.lgs. 199/2021

  Le aree idonee non sono ricomprese nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela; ai fini della disposizione la fascia è determinata considerando una distanza di 500 metri per gli impianti fotovoltaici.

  La disposizione è stata interpretata come previsione eccezionale, applicabile senza valutazioni differenziate quando l’impianto ricade nella fascia di rispetto di un bene tutelato.

• art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. 42/2004

  Richiamato nel procedimento amministrativo in relazione alla possibile presenza di zone di interesse archeologico soggette a tutela paesaggistica.

• Parte seconda d.lgs. 42/2004

  La tutela dei beni culturali prevista dalla Parte seconda rileva ai fini della fascia di rispetto di 500 metri considerata ostativa alla realizzazione dell’impianto.

• art. 3 l.r. Sardegna n. 5/2024

  La ricorrente ne ha contestato l’applicazione e la compatibilità costituzionale; la censura è stata dichiarata improcedibile per il venir meno dell’efficacia delle misure di salvaguardia.

• l.r. Sardegna n. 20/2024

  La sua entrata in vigore ha abrogato la precedente legge regionale n. 5/2024, determinando la cessazione dell’operatività delle relative misure di salvaguardia.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  Invocato dalla ricorrente per sostenere la qualificazione dell’intervento come riqualificazione di strutture esistenti; la tesi non ha superato il rilievo ostativo della fascia di rispetto archeologico.

Massime di principio

• Quando il titolo autorizzativo è già stato annullato con un provvedimento autonomo non impugnato, il successivo atto che definisce nuovamente in senso negativo l’istanza non costituisce esercizio di autotutela, ma riedizione del procedimento autorizzatorio; le censure relative ai presupposti e alle modalità dell’autotutela sono quindi inammissibili se rivolte soltanto contro il successivo atto.
• In presenza di un provvedimento amministrativo plurimotivato, la sopravvenuta inefficacia o illegittimità di una delle ragioni poste a fondamento non determina l’utilità dell’annullamento quando le altre motivazioni, autonomamente idonee, resistono alle censure.
• La domanda di annullamento priva di una domanda risarcitoria diviene improcedibile per carenza di interesse quando il provvedimento impugnato abbia esaurito i propri effetti giuridici e non residui un’utilità concreta derivante dalla sua caducazione.
• La previsione che individua, ai fini della localizzazione degli impianti da fonti rinnovabili, una fascia di rispetto di 500 metri dai beni culturali tutelati costituisce disciplina eccezionale e non consente all’amministrazione di effettuare una valutazione differenziata in ragione della collocazione dell’impianto su strutture esistenti o dell’assenza di consumo di suolo.
• La normativa sopravvenuta, non applicata nel procedimento concluso con il provvedimento impugnato, non può essere introdotta nel giudizio come autonomo parametro di legittimità o come criterio interpretativo della disciplina previgente; la sua applicabilità deve essere valutata dall’amministrazione nell’eventuale riedizione del potere.

Come è indicizzato