Sentenza n. 2195/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha promosso giudizio di ottemperanza ai sensi dell'art. 114 c.p.a. deducendo l'inerzia del Ministero nell'esecuzione della sentenza n. 218 del Tribunale di Pavia, Sezione Lavoro, passata in giudicato, con la quale era stata riconosciuta la Carta docente per gli anni scolastici 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 e 2023/2024, per complessivi euro 2.500. Ha chiesto l'adozione delle misure esecutive e la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inottemperanza. Il TAR ha rilevato d'ufficio la genericità della procura alle liti. La procura, redatta su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale e depositata in copia informatica, non indicava il TAR adito, gli estremi identificativi della sentenza da eseguire, la parte resistente né la data del rilascio; conteneva soltanto un generico riferimento a un giudizio di ottemperanza relativo al diritto alla Carta docente. È stata inoltre esaminata l'assenza del difensore della ricorrente alla camera di consiglio e la non necessità, in tale situazione, di un avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di una procura speciale idonea. Ai sensi dell'art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a., la procura deve individuare specificamente l'oggetto del ricorso, le parti e l'autorità giudiziaria adita, oltre agli altri elementi utili a identificare la controversia. La procura generica può beneficiare dell'eccezione relativa all'apposizione in calce o a margine del ricorso quando il collegamento documentale consente di desumere la specialità del mandato; tale eccezione, tuttavia, non è stata ritenuta applicabile alla procura cartacea separata successivamente trasformata in copia informatica e allegata al ricorso nativo digitale. Il deposito telematico congiunto non supplisce alla mancanza, nella procura, di elementi specifici sull'oggetto della controversia e non dimostra che la procura fosse anteriore o coeva alla redazione del ricorso. Il TAR ha richiamato il principio dell'Adunanza plenaria n. 11 del 2 ottobre 2025, secondo cui la procura speciale deve preesistere o essere coeva al ricorso. Il vizio non è sanabile mediante rinnovazione ai sensi degli artt. 39, comma 1, c.p.a. e 182, comma 2, c.p.c., poiché la procura speciale costituisce requisito di ammissibilità del ricorso che deve sussistere al momento della proposizione. Non è stata riconosciuta neppure la rimessione in termini per errore scusabile ex art. 37 c.p.a., non ravvisandosi un'obiettiva incertezza normativa o un grave impedimento incolpevole; la sentenza dell'Adunanza plenaria aveva confermato un indirizzo interpretativo già esistente. La questione dell'effettiva inottemperanza e le misure esecutive richieste non sono state esaminate nel merito. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Disciplina il giudizio di ottemperanza, promosso per ottenere l'esecuzione della sentenza passata in giudicato.

• art. 40, comma 1, lett. g, c.p.a.

  La procura speciale costituisce requisito del ricorso e deve consentire l'individuazione dell'oggetto della controversia, delle parti e dell'autorità giudiziaria davanti alla quale il ricorso è proposto.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  L'obbligo di provocare il contraddittorio sulle questioni rilevate d'ufficio opera quando la questione emerge dopo il passaggio in decisione; non è stato ritenuto necessario quando il difensore assente in camera di consiglio ha implicitamente rinunciato a interloquire.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Attraverso il rinvio esterno, rileva ai fini della disciplina della sanabilità dei vizi della procura nel processo amministrativo.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  Non consente, secondo il TAR, di rinnovare una procura speciale mancante o inidonea quando essa costituisce requisito di ammissibilità da possedere al momento della proposizione del ricorso.

• art. 37 c.p.a.

  La rimessione in termini richiede obiettiva incertezza normativa o grave impedimento di fatto, senza colpa della parte; non è applicabile quando esistevano indirizzi interpretativi utilizzabili mediante una condotta processuale prudente.

• artt. 22 e 23 c.p.a.

  Richiamati per sottolineare la necessità della difesa tecnica nel processo amministrativo e l'esigenza di una procura adeguatamente predisposta.

• art. 8, comma 3, Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021

  la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce

  La disposizione disciplina l'equiparazione telematica alla procura apposta in calce, ma non elimina l'esigenza che la procura separata contenga elementi idonei a identificare specificamente la controversia né dimostra la anteriorità o coevità rispetto alla redazione del ricorso.

• Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 11 del 2 ottobre 2025

  la procura speciale deve preesistere, o, quanto meno, essere coeva al ricorso (e non alla relativa notificazione, né tanto meno al conseguente deposito)

  La procura speciale deve essere anteriore o coeva alla redazione del ricorso; il requisito non è soddisfatto dalla sua allegazione alla notificazione o al deposito telematico.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la procura alle liti deve essere speciale e deve contenere, direttamente o attraverso un collegamento documentale giuridicamente idoneo, elementi sufficienti a individuare l'oggetto del ricorso, le parti e l'autorità giudiziaria adita.
• La procura redatta su supporto cartaceo separato e depositata come copia informatica insieme a un ricorso nativo digitale non è automaticamente equiparabile a una procura apposta in calce al ricorso: il deposito congiunto non supplisce alla genericità del mandato né dimostra, da solo, che la procura fosse anteriore o coeva alla redazione del ricorso.
• La procura speciale deve preesistere o essere coeva alla redazione del ricorso; non è sufficiente che sia formata o allegata in occasione della notificazione o del successivo deposito telematico.
• La mancanza o l'inidoneità della procura speciale, quale requisito di ammissibilità del ricorso, non è sanabile mediante rinnovazione ai sensi dell'art. 182, comma 2, c.p.c., richiamato dall'art. 39 c.p.a., poiché il requisito deve sussistere al momento della proposizione del ricorso.
• L'errore scusabile non può essere riconosciuto quando, al momento della proposizione del ricorso, esistevano indirizzi interpretativi idonei a orientare la condotta processuale, anche se divergenti, e la parte abbia scelto l'opzione meno prudente; la successiva pronuncia dell'Adunanza plenaria che confermi uno di tali indirizzi non determina, di per sé, un'obiettiva incertezza normativa.

Come è indicizzato