Sentenza n. 5140/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la determinazione con cui Roma Capitale ha concluso negativamente la conferenza di servizi e rigettato l’istanza di proroga dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività estrattiva, nonché il parere paesaggistico negativo della Regione Lazio e la successiva intimazione al recupero ambientale. Il diniego era fondato sull’asserita mancanza di un titolo paesaggistico attuale, ritenuto scaduto nel 2017 o, al più, nel 2019. La ricorrente ha dedotto, in sintesi: l’erroneità della pretesa necessità di rinnovare l’autorizzazione paesaggistica, alla luce della disciplina vigente al momento del rilascio del titolo e della normativa regionale sulle cave legittimamente in esercizio; l’incompetenza regionale, ove fosse stato necessario un rinnovo; il difetto di istruttoria per non avere considerato la richiesta cautelativa di autorizzazione paesaggistica contenuta nell’istanza; la possibilità di sanatoria paesaggistica ai sensi dell’art. 167 d.lgs. 42/2004 e dell’art. 36-bis d.P.R. 380/2001; l’applicabilità dell’esenzione o della procedura semplificata prevista dal d.P.R. 31/2017; nonché l’illegittimità derivata dell’avvio del procedimento di recupero ambientale. Sono stati inoltre dedotti violazione di legge, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, disparità di trattamento, violazione dei principi di buon andamento, proporzionalità, ragionevolezza, leale collaborazione e buona fede.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione della Città Metropolitana relativa al difetto di legittimazione passiva, ritenendo sussistente una posizione di controinteresse derivante dalla partecipazione alla conferenza di servizi. Nel merito ha accolto il primo motivo. La disciplina regionale consente la prosecuzione e la proroga dell’attività estrattiva legittimamente in esercizio, al solo fine di completare il piano di coltivazione e recupero ambientale, senza necessità di rinnovare il titolo paesaggistico quando non vi siano mutamenti progettuali o della normativa di vincolo e l’attività sia legittima anche sotto il profilo paesaggistico. Nel caso concreto, l’attività risultava assistita dai pareri paesaggistici favorevoli regionali del 2006 e del 2007 e dalla determinazione comunale del 2008 di approvazione del progetto estrattivo. La Regione non aveva indicato alcun contrasto sostanziale dell’intervento con il PTP approvato. Il TAR ha inoltre ritenuto applicabile la disciplina vigente al momento del rilascio del titolo, quando l’art. 146 d.lgs. 42/2004 era ancora inapplicabile per effetto del regime transitorio dell’art. 159, sicché non poteva essere applicata retroattivamente la successiva disciplina che impone il rinnovo del titolo entro l’anno successivo alla scadenza del quinquennio. Il secondo motivo è stato dichiarato infondato e irrilevante, non essendo in discussione un rinnovo del titolo; il terzo è stato respinto perché la richiesta cautelativa di autorizzazione paesaggistica non superava il presupposto ostativo individuato dalle amministrazioni; il quarto è stato respinto perché non era stata presentata un’istanza di sanatoria ai sensi dell’art. 167 d.lgs. 42/2004 e comunque la sanatoria presuppone l’assenza di significative alterazioni dei luoghi; il quinto è stato respinto perché la disciplina del d.P.R. 31/2017 richiamata dalla ricorrente riguarda interventi edilizi in variante di modesta entità e non la prosecuzione temporale della coltivazione di una cava; il sesto è stato respinto perché l’art. 36-bis d.P.R. 380/2001 concerne interventi edilizi realizzati in difformità o in assenza di specifici titoli edilizi, mentre l’attività estrattiva non è attività edilizia in senso stretto né è soggetta a permesso di costruire. L’accoglimento del primo motivo ha comportato l’accoglimento del settimo motivo per illegittimità derivata dell’intimazione al recupero ambientale. Sono stati annullati la determinazione di Roma Capitale del 6 marzo 2025, il parere regionale del 21 febbraio 2025 e la nota di avvio del procedimento di recupero ambientale del 10 marzo 2025. Gli ulteriori atti impugnati non sono stati annullati per la loro natura endoprocedimentale o per la sopravvenuta inefficacia. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990

  Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l'amministrazione procedente adotta, entro il medesimo termine, la determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce l'effetto del rigetto della domanda.

  La determinazione negativa della conferenza di servizi produce il rigetto dell’istanza quando l’amministrazione procedente acquisisca un dissenso ritenuto insuperabile; tale determinazione, nei procedimenti a istanza di parte, produce anche gli effetti della comunicazione di cui all’art. 10-bis l. 241/1990.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti a istanza di parte la suddetta determinazione produce gli effetti della comunicazione di cui all'articolo 10-bis.

  La determinazione negativa della conferenza di servizi consente al privato di presentare osservazioni prima dell’adozione della determinazione definitiva.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La disciplina applicabile al titolo paesaggistico deve essere individuata secondo il testo vigente al momento del rilascio; la successiva previsione del rinnovo del titolo entro l’anno successivo alla scadenza del quinquennio non può essere applicata retroattivamente.

• art. 159 d.lgs. 42/2004

  Il regime transitorio rendeva inapplicabile l’art. 146 d.lgs. 42/2004 al momento del rilascio del titolo paesaggistico del 2008.

• art. 158 d.lgs. 42/2004

  Consente alle discipline regionali adottate successivamente al Codice dei beni culturali e del paesaggio di operare nella materia sino all’attuazione della disciplina statale, comprese le condizioni per la prosecuzione dell’attività estrattiva senza rinnovo del titolo paesaggistico.

• art. 17, comma 3, l.r. Lazio n. 24/1998

  Le attività di coltivazione di cave legittimamente in esercizio proseguono secondo i progetti esistenti, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 39 della legge regionale 5 maggio 1993, n. 27 e nel rispetto delle prescrizioni disposte dalla Giunta regionale ai fini di un adeguato recupero ambientale per le compatibilità di tutela paesistica del territorio.

  Le cave legittimamente in esercizio possono proseguire secondo i progetti esistenti, nel rispetto delle prescrizioni regionali di recupero ambientale e compatibilità paesaggistica.

• art. 39, comma 4, l.r. Lazio n. 27/1993

  In presenza di vincoli ambientali imposti successivamente al legittimo inizio dell'attività estrattiva, i lavori di coltivazione proseguono, ma l'esercente è tenuto a presentare [...] il progetto [...] ai fini del necessario nulla-osta.

  L’imposizione successiva del vincolo non determina di per sé l’interruzione dell’attività estrattiva legittimamente iniziata, ma impone l’acquisizione del nulla osta secondo la disciplina prevista.

• art. 34 l.r. Lazio n. 17/2004

  Consente la proroga dell’attività estrattiva al solo fine di completare il piano di coltivazione e di recupero ambientale.

• art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  La sanatoria paesaggistica richiede un’apposita istanza e opera entro i limiti previsti dalla norma, tra cui l’assenza di significative alterazioni dei luoghi.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  La sanatoria prevista dalla disposizione riguarda interventi edilizi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA, oppure in assenza o difformità dalla SCIA; non si estende, secondo il TAR, a un’attività estrattiva non soggetta a titolo edilizio.

• art. 3, comma 1, lett. e.7), d.P.R. 380/2001

  L’attività di cava è rilevante ai fini del governo del territorio, ma ciò non la trasforma in attività edilizia soggetta a permesso di costruire.

• art. 7 d.P.R. 31/2017

  Il regime semplificato per il rinnovo delle autorizzazioni paesaggistiche opera quando l’autorizzazione sia scaduta da non più di un anno; la disposizione non era comunque pertinente alla fattispecie ritenuta dal TAR.

• art. 11 preleggi

  Esprime il principio generale di irretroattività della legge, utilizzato per escludere l’applicazione della disciplina successiva al titolo paesaggistico rilasciato nel 2008.

Massime di principio

• Ai fini della proroga dell’attività estrattiva legittimamente in esercizio, può prescindersi dal rinnovo del titolo paesaggistico quando non siano intervenuti mutamenti progettuali o della normativa di vincolo e l’attività risulti già legittima anche sotto il profilo paesaggistico, salvo il rispetto delle eventuali prescrizioni regionali di recupero ambientale.
• La necessità di rinnovare un titolo paesaggistico deve essere valutata alla luce della disciplina vigente al momento del rilascio del titolo; la successiva normativa che introduce obblighi di rinnovo non può essere applicata retroattivamente.
• La disciplina regionale sulle cave può stabilire, nel rispetto del quadro normativo statale applicabile, le condizioni per la prosecuzione e la proroga dell’attività estrattiva senza rinnovo del titolo paesaggistico, quando l’attività sia legittimamente in esercizio e conforme alla disciplina paesaggistica.
• La sanatoria paesaggistica prevista dall’art. 167 d.lgs. 42/2004 richiede un’apposita istanza e non può essere riconosciuta in assenza dei presupposti sostanziali stabiliti dalla norma, tra cui l’assenza di significative alterazioni dei luoghi.
• L’art. 36-bis d.P.R. 380/2001, pur includendo profili di sanatoria paesaggistica, presuppone interventi edilizi realizzati in difformità o in assenza dei titoli edilizi indicati dalla disposizione e non si applica automaticamente ad attività estrattive non soggette a permesso di costruire.
• L’annullamento del parere paesaggistico negativo e della determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi comporta l’illegittimità derivata degli atti successivi fondati su tali determinazioni, quale l’intimazione al recupero ambientale.

Come è indicizzato