Sentenza n. 111/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR Piemonte e l’autorizzazione rilasciata alla controinteressata deducendo: violazione della clausola del contratto di servizio che le avrebbe garantito il diritto di svolgere il TPL sulla tratta Alessandria-Valenza senza indebite sovrapposizioni; violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e legittimo affidamento; eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, disparità di trattamento, illogicità e contraddittorietà. Sosteneva che la concessione del servizio TPL implicasse necessariamente l’esclusività della gestione, anche in assenza di una clausola espressa, e che l’autorizzazione a Bus Company determinasse una sovrapposizione con la linea gestita da Amag. Deduceva inoltre la violazione della delibera ART n. 154/2019 e del regolamento (CE) n. 1370/2007, assumendo che la sottrazione di utenza incidesse sul piano economico-finanziario predisposto per la proroga del servizio. Infine lamentava la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento autorizzatorio. Chiedeva anche la disapplicazione dell’art. 3, comma 6, della legge regionale piemontese nella parte in cui fosse interpretato come consentivo di sovrapposizioni con servizi già affidati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR Piemonte. Ha escluso che la concessione di un servizio di TPL comporti automaticamente un diritto di esclusiva: ai sensi degli artt. 1, 2, 3 e 4 del regolamento (CE) n. 1370/2007, l’esclusiva è solo eventuale e deve essere prevista espressamente nel contratto di servizio, con indicazione obiettiva e trasparente della sua natura e portata. Nei contratti e negli atti di assegnazione del servizio ad Amag non risultava alcuna attribuzione espressa; neppure la predisposizione del PEF consentiva di desumere un diritto di esclusiva. Il Collegio ha poi distinto i servizi aggiuntivi, finanziati dall’amministrazione e soggetti al divieto di sovrapposizione, dai servizi autorizzati esercitati da privati in regime di libera concorrenza e senza sovvenzioni, per i quali la legge regionale non prevede in generale tale divieto. In ogni caso, la concreta sovrapposizione non era stata provata: il servizio Bus Company era una navetta aziendale riservata ai dipendenti di una specifica impresa, con fermate, orari, periodo di esercizio e utenza diversi da quelli del servizio TPL di Amag. La mera coincidenza astratta o parziale del percorso non dimostrava un’interferenza concreta né la captazione dell’utenza della linea concessa. La censura relativa al PEF è stata ritenuta generica e priva di specificità, non essendo dimostrata alcuna incidenza sull’equilibrio economico-finanziario; inoltre, il PEF del concessionario non costituiva parametro di legittimità dell’autorizzazione rilasciata nell’ambito di un distinto procedimento. Quanto alla mancata comunicazione di avvio, il vizio non comportava l’annullabilità dell’atto ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché l’appellante non aveva indicato elementi che avrebbero potuto determinare un diverso contenuto del provvedimento e non rivestiva la posizione di soggetto pregiudicato. Amag è stata condannata alla rifusione delle spese del grado, liquidate in complessivi 4.000 euro oltre accessori in favore di ciascuna parte costituita.

Norme richiamate

• artt. 1, 2, 3 e 4 regolamento (CE) n. 1370/2007

  “la concessione di diritti di esclusiva è solo eventuale e deve essere espressamente concordata dalle parti”; i contratti devono stabilire “in anticipo, in modo obiettivo e trasparente, la natura e la portata di eventuali diritti di esclusiva concessi”

  Il diritto di esclusiva nel trasporto pubblico locale non discende automaticamente dalla concessione del servizio, ma deve essere espressamente previsto nel contratto di servizio, con definizione obiettiva e trasparente della sua portata.

• art. 3, comma 6, l.r. Piemonte n. 1/2000

  “Gli enti locali possono autorizzare servizi di trasporto esercitati da terzi in regime di concorrenza”; tali servizi sono “esenti da obblighi tariffari ed esercitati senza sovvenzioni”

  La disposizione consente l’autorizzazione di servizi privati esercitati in regime di libera concorrenza e senza oneri per l’amministrazione; tali servizi non sono soggetti, in via generale, al divieto di sovrapposizione previsto per i servizi aggiuntivi finanziati dagli enti locali.

• art. 3, comma 3, l.r. Piemonte n. 1/2000

  “Gli enti locali possono proporre all’Agenzia della mobilità piemontese servizi di trasporto aggiuntivi” e l’Agenzia deve “verificare la non sovrapposizione con altri servizi programmati”

  Il divieto di sovrapposizione e il relativo obbligo di verifica riguardano i servizi aggiuntivi proposti e finanziati dagli enti locali, non i servizi autorizzati su iniziativa privata in regime di concorrenza.

• art. 24, comma 5-bis, d.l. n. 4/2022, convertito dalla l. n. 25/2022

  La proroga del servizio collegata a investimenti e a un PEF non attribuisce, in assenza di una specifica previsione contrattuale, un diritto di esclusiva né rende il PEF parametro automatico di legittimità delle autorizzazioni rilasciate a operatori terzi.

• delibera ART n. 154/2019

  Le regole sulla predisposizione del PEF non risultano violate quando non sia dimostrata una concreta sottrazione di utenza o un’incidenza dell’autorizzazione concorrente sull’equilibrio economico-finanziario del servizio.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento è stata dedotta con riferimento al procedimento autorizzatorio in favore dell’operatore privato, ma non ha condotto all’annullamento dell’atto.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  “il provvedimento amministrativo non sia annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, qualora emerga che il contenuto dello stesso non sarebbe stato diverso da quello in concreto adottato”

  Il vizio procedimentale non comporta annullabilità quando il ricorrente non dimostri quali elementi, fattuali o valutativi, avrebbe potuto introdurre e in che modo essi avrebbero potuto incidere sul contenuto finale; ciò vale a maggior ragione se il ricorrente non è soggetto pregiudicato dall’atto.

Massime di principio

• Nel trasporto pubblico locale, il diritto di esclusiva non costituisce effetto naturale o implicito della concessione del servizio, ma deve essere espressamente previsto nel contratto di servizio, con indicazione preventiva, obiettiva e trasparente della sua natura e portata.
• Il divieto di sovrapposizione previsto dalla normativa regionale per i servizi aggiuntivi finanziati dagli enti locali non si estende automaticamente ai servizi autorizzati su iniziativa privata, esercitati in regime di libera concorrenza e senza sovvenzioni pubbliche.
• La sovrapposizione tra servizi di trasporto non può essere desunta dalla sola coincidenza astratta o parziale dei percorsi, ma richiede la prova di una concreta interferenza, valutata anche in relazione alla platea degli utenti, alle fermate, agli orari, al periodo di esercizio e alla funzionalità del servizio.
• La predisposizione di un piano economico-finanziario per un servizio di trasporto pubblico non attribuisce di per sé un diritto di esclusiva e non rende illegittima l’autorizzazione a un servizio concorrente in assenza di prova della sottrazione di utenza e dell’incidenza sull’equilibrio economico-finanziario del rapporto.
• La violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento non determina l’annullamento del provvedimento quando il ricorrente non indica elementi che, se partecipativamente introdotti, avrebbero potuto modificarne il contenuto e non dimostra di essere concretamente pregiudicato dall’atto.

Come è indicizzato