Sentenza n. 4087/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente, gestore di un bar nel quale erano installati apparecchi da gioco ex art. 110, comma 6, T.U.L.P.S., ha impugnato l'ordinanza sindacale che disponeva lo spegnimento degli apparecchi nelle fasce 7:30-9:30, 12:00-14:00 e 19:00-21:00 di tutti i giorni, festivi compresi. Ha dedotto violazione e falsa applicazione dell'art. 50, comma 7, d.lgs. 267/2000, degli artt. 86, 88 e 110, comma 6, T.U.L.P.S., dell'art. 1, comma 936, l. 208/2015, della l.r. Lombardia n. 8/2013 e del regolamento comunale in materia di gioco d'azzardo; difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza, arbitrarietà, contraddittorietà, violazione dell'autovincolo, difetto di proporzionalità e violazione dei principi di buon andamento e imparzialità. In particolare, ha sostenuto che il Comune avrebbe reiterato i vizi già rilevati dal Consiglio di Stato nei confronti della precedente ordinanza del 2018, che i dati utilizzati non sarebbero stati sufficienti né scientificamente idonei, che le limitazioni sarebbero inefficaci o controproducenti e discriminatorie rispetto ad altre forme di gioco, che non sarebbe stata adeguatamente motivata la scelta delle fasce orarie e che il provvedimento avrebbe violato i criteri del regolamento comunale. Con motivi aggiunti ha impugnato la documentazione istruttoria acquisita mediante accesso, riproponendo le censure di difetto di istruttoria e motivazione e deducendo l'illegittimità derivata. Il Comune ha sostenuto la legittimità dell'ordinanza, fondata sui dati del SerD dell'ASST di Monza, sull'applicativo S.M.A.R.T., sui report relativi al gioco d'azzardo e sulle osservazioni dell'ADM; l'ADM ha chiesto l'estromissione dal giudizio e ha richiamato l'Intesa della Conferenza Unificata del 7 settembre 2017.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Ha negato l'estromissione dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, ritenendo configurabile un collegamento non occasionale con la controversia, poiché l'Agenzia aveva partecipato al procedimento e formulato osservazioni richiamate nell'ordinanza. Quanto alle eccezioni di inammissibilità relative all'impugnazione degli atti endoprocedimentali, il Collegio ha preferito decidere nel merito in applicazione del principio della ragione più liquida. Nel merito, ha ritenuto che l'art. 50, comma 7, d.lgs. 267/2000 attribuisca al Sindaco il potere di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi dotati di apparecchi da gioco anche per finalità di tutela della salute e di contrasto alla ludopatia. L'Intesa della Conferenza Unificata del 7 settembre 2017, pur non essendo stata recepita con decreto ministeriale, costituisce parametro di riferimento per valutare adeguatezza e proporzionalità delle ordinanze locali e individua in sei ore complessive il limite massimo giornaliero di interruzione del gioco, oltre a richiedere il raccordo con l'ADM. L'ordinanza impugnata rispettava tale limite, a differenza della precedente ordinanza comunale del 2018, che prevedeva una sospensione molto più ampia e non adeguatamente motivata. Il TAR ha ritenuto sufficiente l'istruttoria, basata sui dati del report sulla popolazione giovanile, sull'applicativo S.M.A.R.T. e sui dati del SerD, dai quali emergevano la diffusione dell'offerta di gioco, una spesa significativa e un trend crescente delle persone assistite per GAP. Non è necessaria la dimostrazione del superamento di una soglia quantitativa minima di ludopatia, anche perché il fenomeno è in larga parte sommerso e l'intervento sindacale ha finalità preventiva. L'amministrazione aveva inoltre preso in considerazione le osservazioni dell'ADM, senza essere tenuta a confutarle analiticamente. La limitazione ai soli apparecchi ex art. 110, comma 6, non viola il principio di parità, poiché tali apparecchi presentano caratteristiche di accessibilità e modalità di fruizione non comparabili con altre forme di gioco. Le contestazioni sulla scelta delle fasce orarie e sul monte ore costituivano, in assenza di macroscopica illogicità o incongruenza, un tentativo di ottenere un sindacato sostitutivo sul merito della scelta amministrativa. Il regolamento comunale non imponeva fasce orarie predeterminate e lasciava al Sindaco un'ampia discrezionalità nella concreta modulazione delle misure. La misura è stata ritenuta proporzionata e coerente con il principio di precauzione, in quanto idonea a ridurre l'accessibilità al gioco senza vietarlo. Le spese sono state poste a carico del ricorrente per € 3.000,00 oltre accessori in favore del Comune; sono state compensate nei confronti dell'ADM.

Norme richiamate

• art. 50, comma 7, d.lgs. 267/2000

  coordinare e riorganizzare «gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici»

  Attribuisce al Sindaco il potere di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi con apparecchi da gioco anche per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica e della circolazione stradale.

• art. 110, comma 6, R.D. 773/1931

  Individua gli apparecchi da gioco con vincita in denaro cui si riferisce la limitazione oraria impugnata.

• art. 1, comma 936, l. 208/2015

  «Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata (...) sono definite le caratteristiche dei punti vendita ove si raccoglie il gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale (...)»

  Costituisce la base legislativa dell'Intesa del 7 settembre 2017, utilizzata come parametro di riferimento per l'esercizio delle competenze locali in materia di orari del gioco.

• art. 9, commi 1 e 2, lett. b), d.lgs. 281/1997

  Riconosce la natura consensuale delle intese in Conferenza Unificata quali strumenti di raccordo tra diversi livelli di governo e di coordinamento dell'esercizio delle rispettive competenze.

• art. 1, comma 1049, l. 205/2017

  È richiamato quale disposizione successiva che attribuisce rilievo all'Intesa del 7 settembre 2017 anche se non recepita con decreto ministeriale.

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  È richiamato dal regolamento comunale quale fondamento dell'ordinanza sindacale in materia di orari.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito la fissazione dell'udienza di merito in sede cautelare, senza definizione della domanda cautelare nel merito.

Massime di principio

• L'art. 50, comma 7, d.lgs. 267/2000 costituisce base legislativa sufficiente per il potere sindacale di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installati apparecchi da gioco, anche quando la finalità perseguita sia la tutela della salute e la prevenzione del gioco d'azzardo patologico.
• L'Intesa della Conferenza Unificata del 7 settembre 2017, pur non recepita con decreto ministeriale, può costituire parametro di riferimento per valutare adeguatezza e proporzionalità delle ordinanze locali sugli orari del gioco, in quanto espressione di coordinamento consensuale tra i diversi livelli di governo. Il limite di sei ore complessive di interruzione quotidiana rappresenta un punto di equilibrio tra tutela della salute, libertà d'impresa e interesse erariale.
• Un'ordinanza sindacale che limita a complessive sei ore giornaliere il funzionamento degli apparecchi da gioco può ritenersi adeguatamente istruita e motivata quando richiami dati epidemiologici, dati sulla diffusione e sulla spesa di gioco e studi sul fenomeno, senza necessità di dimostrare il superamento di una soglia minima di casi di ludopatia, considerato il carattere sommerso del fenomeno e la finalità preventiva dell'intervento.
• L'amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione procedimentale dell'operatore o dell'autorità coinvolta, essendo sufficiente che dalla motivazione complessiva emerga che tali osservazioni sono state esaminate e considerate nella formazione della decisione.
• La scelta delle specifiche fasce orarie di sospensione del gioco appartiene alla discrezionalità amministrativa e non è sindacabile in modo sostitutivo dal giudice, salvo che emergano manifesta illogicità, incongruenza o sproporzione.
• La limitazione degli orari riferita agli apparecchi ex art. 110, comma 6, T.U.L.P.S. non viola necessariamente la parità di trattamento rispetto ad altre forme di gioco, quando tali apparecchi siano ritenuti non comparabili per ubicazione, modalità di fruizione e capacità di favorire condotte compulsive. La riduzione oraria costituisce inoltre misura compatibile con il principio di precauzione, poiché limita l'accessibilità senza vietare il gioco lecito.

Come è indicizzato