Sentenza n. 13081/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La cooperativa ha impugnato il decreto del MIMIT che, ai sensi dell'art. 2545-sexiesdecies c.c., aveva revocato il consiglio di amministrazione e disposto la gestione commissariale, nonché il successivo decreto di scioglimento d'autorità adottato ai sensi dell'art. 2545-septiesdecies c.c. La vicenda riguardava una cooperativa originariamente edilizia che, dopo l'assegnazione degli alloggi ai soci, aveva continuato a gestire direttamente, senza costituzione dei singoli condomìni e senza separazione contabile, le parti comuni di nove fabbricati, includendo nel bilancio societario costi e proventi della gestione condominiale. Le ispezioni e le revisioni avevano rilevato la commistione tra attività societaria e amministrazione condominiale, l'incertezza sui rapporti con soci, condòmini e terzi, la carenza di effettivo perseguimento dello scopo mutualistico, l'accentramento dei poteri nel presidente e l'affidamento non concorrenziale di attività manutentive. La cooperativa ha dedotto: l'insussistenza di gravi irregolarità di funzionamento e il difetto di istruttoria; la violazione dei principi di proporzionalità, collaborazione e buona fede; la nullità parziale del mandato commissariale per difetto assoluto di attribuzione quanto ai compiti relativi alla costituzione dei condomìni, all'individuazione delle parti comuni e all'approvazione del regolamento condominiale; il difetto di motivazione; l'omessa comunicazione di avvio del procedimento di scioglimento; la violazione del contraddittorio; l'assenza del parere obbligatorio della Commissione centrale per le cooperative; il travisamento dei fatti e l'erroneità dei presupposti dello scioglimento. In memoria sono state inoltre formulate contestazioni sulla situazione patrimoniale e sull'insolvenza, nonché sul termine di durata del commissariamento. Sono intervenuti ad adiuvandum alcuni soci e proprietari di unità immobiliari e ad opponendum alcuni proprietari e successori di soci assegnatari.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, dichiarandolo in parte infondato e in parte inammissibile, con compensazione delle spese. Quanto alla gestione commissariale, ha ritenuto integrato il presupposto della grave irregolarità di funzionamento: la prescrizione centrale non riguardava soltanto l'attivazione di servizi mutualistici, ma la costituzione di nove distinti condomìni e la separazione amministrativa e contabile della gestione condominiale da quella cooperativa. La cooperativa non aveva adempiuto a tale prescrizione e, nel ricorso al giudice ordinario, aveva chiesto di essere nominata essa stessa amministratrice del costituendo condominio, manifestando così la volontà di conservare la commistione gestionale. La misura commissariale è stata ritenuta ripristinatoria della legalità cooperativa e non sanzionatoria in senso stretto; la scelta di attribuire al commissario anche i poteri dell'assemblea sociale è stata giudicata coerente con la reiterata deviazione degli organi gestori, escludendo la possibilità di un commissariamento meramente conservativo. È stata respinta anche la censura relativa alla collaborazione procedimentale, poiché la cooperativa aveva partecipato al procedimento e ricevuto riscontro alle proprie osservazioni. Quanto al mandato del commissario, il TAR ha escluso la nullità per difetto assoluto di attribuzione: il potere di vigilanza e di intervento trovava base nell'art. 2545-sexiesdecies c.c.; i compiti contestati erano stati interpretati come attività di accertamento, impulso e preparazione, senza sostituzione del commissario agli organi condominiali nelle decisioni loro riservate. Inoltre, eventuali atti commissariali lesivi delle prerogative condominiali avrebbero dovuto essere contestati davanti al giudice ordinario. Il difetto di motivazione è stato escluso perché il decreto richiamava atti ispettivi e di revisione conosciuti dalla cooperativa e perché non era necessario confutare analiticamente ogni deduzione difensiva, essendo sufficiente una motivazione complessiva sulle ragioni del rigetto. L'omessa autonoma comunicazione di avvio del procedimento di scioglimento non ha viziato il provvedimento: la sequenza procedimentale è stata considerata unitaria e progressiva, la cooperativa era stata informata fin dal 2023 della possibile adozione dello scioglimento e il decreto di commissariamento prevedeva espressamente l'eventualità di un successivo diverso provvedimento sanzionatorio. In ogni caso, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, l'Amministrazione ha dimostrato che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso. Il motivo relativo al parere della Commissione centrale per le cooperative è stato respinto perché il Comitato aveva già espresso, nel deliberare l'avvio del commissariamento, un parere favorevole allo scioglimento condizionato all'esito negativo della verifica commissariale; un ulteriore parere sarebbe stato un aggravio procedimentale inutile, mentre l'istruttoria era stata aggiornata mediante la relazione del commissario. Le contestazioni patrimoniali introdotte con memorie, fondate su documenti sopravvenuti, sono state dichiarate inammissibili perché avrebbero richiesto motivi aggiunti; parimenti tardiva è stata la censura sul termine di cinque mesi del commissariamento. Le doglianze degli intervenienti ad adiuvandum sono state dichiarate inammissibili nella parte in cui ampliavano il thema decidendum, poiché l'intervento accessorio non consente motivi autonomi o nuove censure. Nel merito, il TAR ha ritenuto legittimo lo scioglimento: la gestione diretta e indistinta delle parti comuni di oltre seicento alloggi, l'assenza di separazione contabile, la persistente ingerenza negli affari condominiali, l'accentramento decisionale e l'affidamento non concorrenziale delle manutenzioni dimostravano una perdita strutturale e irreversibile dello scopo mutualistico e l'utilizzo dello schermo cooperativo per attività di amministrazione immobiliare. Lo scioglimento non richiedeva lo stato di insolvenza o un deficit patrimoniale, essendo sufficiente l'accertata assenza dello scopo mutualistico; la pluralità delle motivazioni rendeva comunque irrilevanti le contestazioni su patrimonio e passività. È stata quindi respinta anche la richiesta di verificazione patrimoniale.

Norme richiamate

• art. 2545-sexiesdecies c.c.

  Consente all'autorità di vigilanza di intervenire in presenza di gravi irregolarità di funzionamento della cooperativa o di inottemperanza alle diffide, disponendo la gestione commissariale e la revoca degli organi gestori.

• art. 2545-septiesdecies c.c.

  Consente lo scioglimento della cooperativa per atto dell'autorità quando risultino accertate condizioni incompatibili con la prosecuzione dell'attività mutualistica, tra cui la strutturale e irreversibile perdita dello scopo mutualistico.

• art. 71-bis, comma 3, disp. att. c.c.

  Riserva l'amministrazione dei condomìni alle società appartenenti al Titolo V del Libro V c.c.; nel caso concreto la cooperativa non poteva essere nominata amministratrice dei condomìni secondo la prospettazione accolta dal giudice.

• art. 1129 c.c.

  Disciplina la nomina giudiziale dell'amministratore condominiale; il ricorso della cooperativa, diretto a ottenere la propria nomina, è stato considerato indice della volontà di perpetuare la commistione tra gestione cooperativa e condominiale.

• art. 12, comma 3, d.lgs. 220/2002

  Prevede il coinvolgimento della Commissione centrale per le cooperative; il TAR ha ritenuto sufficiente il parere preventivo e condizionato già espresso dal Comitato, seguito dall'aggiornamento istruttorio mediante la relazione commissariale.

• art. 3 l. 241/1990

  Consente la motivazione per relationem mediante richiamo ad atti istruttori o ispettivi conosciuti dal destinatario e non impone la confutazione analitica di ogni singola osservazione difensiva.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata autonoma comunicazione di avvio del procedimento di scioglimento non ha determinato l'illegittimità, poiché l'interessato era stato previamente informato della possibile evoluzione della procedura verso lo scioglimento.

• art. 10 l. 241/1990

  Impone l'esame delle memorie partecipative, ma non richiede una risposta analitica a ciascuna allegazione, purché la motivazione renda percepibili le ragioni del mancato accoglimento.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità per difetto assoluto di attribuzione ricorre soltanto in presenza di carenza di potere in astratto, non quando il potere amministrativo abbia una base normativa, anche se ne sia contestato l'esercizio concreto.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Esclude l'annullabilità per vizi partecipativi o formali quando l'Amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 1, commi 2 e 2-bis, l. 241/1990

  I principi di economicità, collaborazione e buona fede non impongono all'Amministrazione di accogliere le controdeduzioni dell'interessato né impediscono l'adozione della misura necessaria quando le irregolarità restino oggettivamente non sanate.

• art. 43 c.p.a.

  Le nuove censure relative ad atti o fatti sopravvenuti devono essere introdotte con motivi aggiunti e non possono essere inserite per la prima volta in mere memorie illustrative o di replica.

• art. 73 c.p.a.

  Le memorie di replica servono allo sviluppo delle difese e delle censure già ritualmente proposte e non consentono di ampliare tardivamente l'oggetto del giudizio.

• art. 66 c.p.a.

  La verificazione può essere disposta solo se pertinente e necessaria ai fini della decisione; è stata negata perché l'accertamento patrimoniale era irrilevante rispetto alla perdita dello scopo mutualistico.

Massime di principio

• La gestione commissariale di una società cooperativa è legittima quando l'ente, nonostante le diffide, mantenga una commistione strutturale e contabile tra la propria attività mutualistica e l'amministrazione condominiale di immobili comuni, poiché tale commistione integra una grave irregolarità di funzionamento ai sensi dell'art. 2545-sexiesdecies c.c.
• Lo scioglimento d'autorità di una cooperativa non richiede necessariamente l'insolvenza o un deficit patrimoniale: è sufficiente l'accertamento strutturale e irreversibile della perdita dello scopo mutualistico e dell'utilizzo dello schermo cooperativo per attività estranee alla causa societaria.
• La nullità del provvedimento amministrativo per difetto assoluto di attribuzione è configurabile soltanto in caso di carenza di potere in astratto, ossia quando manchi qualsiasi norma attributiva della potestà; l'eventuale illegittimità delle concrete modalità di esercizio del potere dà luogo, se del caso, ad annullabilità e non a nullità.
• La motivazione per relationem è legittima quando l'atto finale richiama atti ispettivi o istruttori conosciuti o messi a disposizione del destinatario; l'Amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione, ma deve rendere complessivamente comprensibili le ragioni del rigetto.
• Quando il procedimento di vigilanza si sviluppa in una sequenza unitaria e progressiva, la preventiva comunicazione della possibile adozione dello scioglimento e la clausola del provvedimento commissariale che ne prevede l'eventualità possono escludere la necessità di una nuova comunicazione di avvio; in ogni caso, il vizio partecipativo non determina annullabilità se è dimostrato che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.
• Le nuove censure fondate su documenti o fatti sopravvenuti devono essere proposte con motivi aggiunti; non possono essere introdotte per la prima volta con memorie illustrative o di replica, né l'intervento ad adiuvandum consente all'interveniente di ampliare autonomamente l'oggetto del giudizio.

Come è indicizzato