Sentenza n. 4475/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza di primo grado sotto diversi profili: la mancata estromissione del Consorzio di Bonifica dell’Agro Pontino e la conseguente condanna alle spese in favore di tale ente; l’esclusione della violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento; l’assenza di una motivazione rafforzata dell’ordine demolitorio in ragione del tempo trascorso dalla realizzazione dell’opera e del principio di proporzionalità; la qualificazione del manufatto come nuova costruzione soggetta a permesso di costruire anziché come pertinenza assoggettabile a D.I.A. o S.C.I.A.; l’applicabilità dell’art. 9 della legge n. 122 del 1989; infine, l’insufficiente indicazione del vincolo urbanistico e paesaggistico gravante sull’area. Il manufatto, di circa 54,27 mq, con struttura in legno lamellare, era destinato in parte a garage e in parte a ripostiglio ed era stato realizzato senza permesso di costruire, autorizzazione sismica e autorizzazione paesaggistica, in area H1 soggetta a inedificabilità e a vincolo paesaggistico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto ammissibile l’appello, poiché i motivi individuavano specificamente i capi e le rationes decidendi della sentenza appellata. Ha accolto il primo motivo limitatamente alle spese liquidate in favore del Consorzio di Bonifica: il giudizio riguardava esclusivamente l’ordinanza comunale di demolizione, il Consorzio non era destinatario della domanda né risultava titolare di un interesse proprio, concreto e differenziato alla conservazione dell’atto; pertanto, la sua costituzione non giustificava la condanna alle spese in suo favore. Ha invece respinto tutte le censure relative all’ordinanza demolitoria. In particolare, ha affermato che l’omessa comunicazione di avvio non determina l’illegittimità dell’ordine di demolizione quando l’accertamento dei presupposti è specifico e non complesso e il privato non dimostra quale concreto apporto partecipativo avrebbe potuto modificare l’esito; ha escluso la necessità di una motivazione rafforzata per il mero decorso del tempo, poiché l’illecito edilizio è permanente, il potere repressivo non si consuma e non sorge automaticamente un affidamento tutelabile alla conservazione dell’abuso. Ha ritenuto proporzionata la demolizione, trattandosi di un manufatto autonomo di oltre 50 mq, privo dei necessari titoli edilizi, paesaggistici e sismici. Ha inoltre escluso che il manufatto fosse una pertinenza urbanistico-edilizia: per dimensioni, consistenza, autonomia strutturale e funzionale e incidenza sul territorio, esso integrava una nuova costruzione soggetta a permesso di costruire. L’art. 9 della legge n. 122 del 1989 non poteva essere invocato perché l’opera non era destinata esclusivamente a parcheggio, comprendeva un ripostiglio, era fuori terra e insisteva su area vincolata, oltre a essere priva delle autorizzazioni necessarie. La documentazione prodotta in giudizio sul vincolo non integrava postumamente la motivazione, ma comprovava e specificava il vincolo già indicato nell’ordinanza. Il richiamo alla disciplina sopravvenuta del decreto “Salva Casa” non incideva sulla legittimità originaria dell’ordinanza, potendo l’interessato eventualmente presentare una specifica istanza di sanatoria. La sentenza di primo grado è stata quindi riformata esclusivamente quanto alla condanna alle spese in favore del Consorzio; è rimasta ferma la reiezione del ricorso contro l’ordinanza e la condanna alle spese in favore del Comune. Le spese del grado d’appello sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L’appello deve contenere censure specifiche contro i capi della sentenza impugnata, tali da consentire di individuare le ragioni della richiesta di riforma; l’onere è assolto quando i motivi si confrontano con le rationes decidendi, anche riproponendo argomenti già dedotti in primo grado.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Costituisce la base normativa dell’ordine di demolizione adottato per una nuova costruzione abusiva; il potere repressivo edilizio è vincolato e l’ordine è conseguente all’accertata abusività dell’opera.

• art. 15 legge regionale Lazio n. 15/2008

  È richiamato quale ulteriore fondamento regionale dell’ordinanza di demolizione.

• art. 21-octies legge n. 241/1990

  L’omessa comunicazione di avvio non comporta l’illegittimità dell’atto vincolato quando il ricorrente non dimostri che la partecipazione avrebbe potuto determinare un esito diverso; nel caso concreto, l’accertamento dei presupposti era specifico e non caratterizzato da incertezza fattuale o complessità istruttoria.

• art. 3, comma 1, lett. e.6), d.P.R. n. 380/2001

  La soglia dimensionale richiamata per le pertinenze non attribuisce automaticamente natura pertinenziale all’opera; è comunque necessario un effettivo rapporto di pertinenzialità urbanistica e la mancanza di autonoma rilevanza edilizia.

• art. 9 legge n. 122/1989

  La disciplina agevolativa dei parcheggi pertinenziali non consente di realizzare senza titolo un manufatto fuori terra di non esigua consistenza, non destinato esclusivamente a parcheggio e posto in area soggetta a vincoli urbanistici e paesaggistici.

• art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001

  L’eventuale sanatoria introdotta dalla disciplina sopravvenuta richiede una specifica istanza e una valutazione dell’amministrazione; non determina automaticamente l’illegittimità originaria dell’ordine di demolizione, da valutare secondo il principio tempus regit actum.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di un abuso edilizio è un atto vincolato e, quando l’accertamento dei presupposti fattuali è puntuale e non presenta particolare complessità, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento; il privato che deduce la violazione della partecipazione deve indicare quale concreto apporto avrebbe potuto modificare l’esito del procedimento.
• Il decorso del tempo dalla realizzazione dell’abuso edilizio non consuma il potere repressivo dell’amministrazione e non fa sorgere, di per sé, un affidamento tutelabile alla conservazione dell’opera; l’ordine di demolizione non richiede quindi una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico concreto e attuale al ripristino, essendo tale interesse insito nell’accertamento dell’abusività.
• Ai fini urbanistico-edilizi, la pertinenza ha una nozione più restrittiva di quella civilistica: un’opera è pertinenziale solo se di modesta entità, accessoria, priva di autonomia funzionale e incapace di determinare una trasformazione urbanistico-edilizia autonoma. Dimensioni rilevanti, autonomia strutturale e funzionale e incidenza sull’assetto del territorio qualificano l’intervento come nuova costruzione soggetta a permesso di costruire, anche se realizzato con materiali non tradizionali e destinato al servizio di un fabbricato principale.
• La disciplina agevolativa per la realizzazione di parcheggi pertinenziali non esonera dal rispetto dei titoli edilizi e delle autorizzazioni paesaggistiche e sismiche, né si applica a un manufatto fuori terra di consistenza non esigua destinato anche a funzioni diverse dal parcheggio e ricadente in area vincolata.
• La documentazione prodotta in giudizio non integra postumamente la motivazione quando si limita a comprovare o specificare un vincolo già indicato nel provvedimento impugnato, senza introdurre una nuova ragione autonoma a fondamento dell’ordine demolitorio.
• In appello, l’accoglimento della censura sulle spese in favore di un soggetto privo di una posizione sostanziale incisa dall’atto impugnato non comporta l’accoglimento della domanda principale di annullamento, se restano infondate tutte le censure rivolte contro la legittimità dell’atto amministrativo.

Come è indicizzato