Sentenza n. 1511/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

L'organizzazione ricorrente aveva chiesto copia della segnalazione menzionata in un rapporto di verifica, nonché degli eventuali allegati. La verifica era stata svolta a seguito della segnalazione e si era conclusa con la formulazione di prescrizioni, senza irrogazione di sanzioni. L'accesso era stato negato integralmente sul presupposto che la documentazione fosse sottratta all'accesso ai sensi dell'art. 24 l. 241/1990, dell'art. 9 d.P.R. 184/2006 e dell'art. 1049, comma 1, lett. e), d.P.R. 90/2010, nonché in applicazione dell'indirizzo secondo cui l'esposto avente funzione meramente sollecitatoria dell'attività amministrativa non sarebbe strettamente connesso all'atto conclusivo dell'istruttoria. La ricorrente ha dedotto l'illegittimità del rifiuto integrale, sostenendo che la segnalazione fosse un documento specificamente individuato, richiamato nel rapporto di verifica, e necessario per tutelare la reputazione, l'immagine e i diritti dell'ente. Ha inoltre sostenuto l'insussistenza di un diritto assoluto all'anonimato del segnalante e chiesto l'ostensione integrale, compresi i dati identificativi dell'autore.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha ritenuto sussistente l'interesse diretto, concreto e attuale all'accesso al contenuto della segnalazione e degli eventuali allegati: si trattava di documenti determinati, richiamati nel rapporto di verifica, causalmente collegati all'attività ispettiva e alle prescrizioni impartite. La qualificazione dell'esposto come atto meramente sollecitatorio non consente un diniego indiscriminato, ma impone una valutazione concreta dell'istanza. Il diniego integrale è stato quindi annullato perché non aveva distinto tra contenuto fattuale ostensibile, dati identificativi del segnalante e dati personali di terzi. L'Amministrazione dovrà consentire l'accesso ai documenti effettivamente detenuti entro trenta giorni, oscurando il nominativo del segnalante, i suoi dati personali e gli elementi anche indiretti idonei a identificarlo, nonché i dati personali di terzi non pertinenti o eccedenti. L'oscuramento dovrà essere strettamente necessario e non potrà rendere incomprensibile il nucleo fattuale della segnalazione. È stata invece respinta la pretesa di conoscere l'identità del segnalante: le allegazioni relative all'attività persecutoria e al danno reputazionale non dimostravano che tale identificazione fosse necessaria e non surrogabile dalla conoscenza del contenuto della segnalazione. Non erano stati dedotti elementi circostanziati di falsità consapevole, conflitto personale identificabile, intento ritorsivo o altra ragione specifica idonea a fondare l'accesso al dato identificativo. L'ordine di ostensione non impone la formazione di nuovi documenti, la ricostruzione di dati non disponibili, l'individuazione dell'autore di una segnalazione anonima o la rimozione di anonimizzazioni già presenti. Spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 22 e seguenti l. 241/1990

  La disciplina dell'accesso documentale richiede un interesse diretto, concreto e attuale collegato a una situazione giuridicamente tutelata e al documento richiesto; non impone una scelta rigida tra ostensione integrale e segreto assoluto.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  L'accesso difensivo richiede un rigoroso nesso di strumentalità necessaria tra il documento e la situazione giuridica da curare o difendere, senza trasformarsi in un potere conoscitivo illimitato.

• art. 9 d.P.R. 184/2006

  Richiamato dall'Amministrazione quale disposizione ostativa all'accesso; il suo richiamo non legittima, secondo il TAR, un diniego integrale senza valutazione concreta e senza considerare l'accesso parziale.

• art. 1049, comma 1, lett. e), d.P.R. 90/2010

  Richiamato dall'Amministrazione a fondamento della sottrazione all'accesso; non consente di prescindere dal bilanciamento tra interesse conoscitivo, difesa e tutela selettiva dei dati personali.

• art. 12, comma 8, d.lgs. 24/2023

  La segnalazione è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché dagli articoli 5 e seguenti del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33

  Per le segnalazioni whistleblowing anonimizzate opera uno specifico divieto assoluto di accesso, che non può essere eluso mediante ostensione parziale; tale disciplina è distinta dalle segnalazioni ordinarie.

• art. 16, comma 4, d.lgs. 24/2023

  anche nei casi di segnalazione o denuncia all’autorità giudiziaria o contabile o divulgazione pubblica anonime, se la persona segnalante è stata successivamente identificata e ha subito ritorsioni

  Le misure di protezione del whistleblower possono applicarsi anche a segnalazioni anonime successivamente ricondotte all'autore; la disposizione conferma la particolare sensibilità giuridica del dato identificativo.

• art. 2 Cost.

  Il principio di solidarietà concorre al bilanciamento tra l'interesse del segnalato alla difesa e l'esigenza di non esporre automaticamente il segnalante, così da non disincentivare la collaborazione dei privati con le autorità di vigilanza.

Massime di principio

• L'accesso difensivo a una segnalazione che abbia dato origine a verifiche ispettive e a prescrizioni amministrative non può essere negato integralmente quando il richiedente individui il documento, dimostri il suo collegamento con l'attività amministrativa e alleghi un interesse concreto e non esplorativo alla conoscenza dei fatti rappresentati.
• La qualificazione della segnalazione come atto meramente sollecitatorio dell'attività di vigilanza esclude che essa sia automaticamente ostensibile per il solo fatto di avere provocato un controllo, ma non giustifica la sottrazione indiscriminata all'accesso: l'Amministrazione deve svolgere un vaglio concreto e, se necessario, disporre l'ostensione parziale.
• Il diritto a conoscere il contenuto della segnalazione e il diritto a conoscere l'identità del segnalante sono distinti. Il primo può sussistere quando la segnalazione abbia determinato verifiche, prescrizioni o sanzioni incidenti sulla sfera giuridica del segnalato; il secondo richiede la dimostrazione di una specifica utilità difensiva, necessaria e non surrogabile mediante la conoscenza del contenuto dell'esposto.
• In presenza di dati personali o identificativi di terzi, l'accesso deve essere conformato mediante oscuramento selettivo dei soli elementi non necessari, pertinenti o proporzionati, preservando la comprensibilità del nucleo fattuale rilevante del documento.
• L'identità del segnalante può essere ostensibile soltanto quando risultino circostanze concrete, quali falsità consapevole, abuso dello strumento della segnalazione, conflitto personale identificabile, intento ritorsivo o azione specificamente prospettata nei confronti dell'autore, tali da rendere la sua identificazione indispensabile alla tutela della posizione del richiedente.
• L'ordine giudiziale di accesso riguarda i documenti effettivamente detenuti dall'Amministrazione e non impone la formazione di nuovi documenti, la ricostruzione di dati non disponibili, l'identificazione dell'autore di una segnalazione anonima o la rimozione di anonimizzazioni già presenti.

Come è indicizzato