Cassazione Civile, Ordinanza n. 28963/2025 del 02/11/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’adesione di un’azienda ospedaliera a una convenzione CONSIP per un multiservizio tecnologico integrato destinato a immobili sanitari, cui era stato affiancato anche l’affidamento, ritenuto dall’amministrazione successivamente non legittimo, di ulteriori "servizi complementari" affidati senza gara ai sensi dell’art. 57, comma 5, lett. a), d.lgs. n. 163/2006. Dopo la stipula del contratto, l’amministrazione ha annullato in autotutela la delibera di adesione nella parte relativa ai servizi complementari. In un giudizio separato, promosso dall’azienda ospedaliera, il giudice amministrativo ha dichiarato l’inefficacia parziale del contratto per la parte concernente tali servizi. La società affidataria ha quindi proposto ricorso per cassazione contro la sentenza del Consiglio di Stato, deducendo due motivi: 1) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la declaratoria di inefficacia del contratto non spetterebbe al giudice amministrativo quando l’annullamento dell’affidamento sia stato adottato dalla stessa amministrazione in autotutela e non dal giudice; 2) eccesso di potere giurisdizionale, per travalicamento dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa, nonché violazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del Consiglio di Stato che aveva confermato l’annullamento in autotutela.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno ritenuto corretta la pronuncia del Consiglio di Stato sulla giurisdizione amministrativa. Hanno affermato che la controversia sulla sorte del contratto stipulato a valle di un affidamento poi annullato in autotutela dall’amministrazione resta ricompresa nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a., poiché l’elemento decisivo è l’esercizio di poteri autoritativi nella fase di scelta del contraente, a prescindere dal fatto che l’annullamento del provvedimento presupposto sia stato disposto dal giudice o dalla stessa amministrazione. Hanno inoltre chiarito che gli artt. 121 e 122 c.p.a. disciplinano i poteri del giudice amministrativo nei giudizi in cui egli annulla l’aggiudicazione, ma non limitano né delimitano la giurisdizione esclusiva dell’art. 133 c.p.a. Né è stato ravvisato eccesso di potere giurisdizionale; la doglianza sul preteso giudicato è stata ritenuta non decisiva ai fini del riparto di giurisdizione, perché attiene ai limiti interni dell’esercizio della funzione giurisdizionale. Il ricorso è stato dunque rigettato, con condanna della ricorrente alle spese e al pagamento dell’ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 57, comma 5, lett. a), d.lgs. n. 163/2006

  era la base normativa richiamata per l’affidamento dei servizi complementari, poi contestato come privo dei presupposti.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  norma che consente l’annullamento d’ufficio in autotutela del provvedimento amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alle procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture, incluse quelle sulla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione; la Corte vi ricomprende anche l’annullamento in autotutela dell’atto prodromico alla stipula.

• art. 121 c.p.a.

  disciplina i casi in cui il giudice che annulla l’aggiudicazione dichiara l’inefficacia del contratto; norma processuale che non incide sul riparto di giurisdizione.

• art. 122 c.p.a.

  prevede che, fuori dai casi dell’art. 121, il giudice che annulla l’aggiudicazione stabilisca se dichiarare inefficace il contratto; norma che regola i poteri del giudice amministrativo, non la giurisdizione.

• art. 42, comma 5, c.p.a.

  richiamato per osservare che la domanda sulla sorte del contratto avrebbe potuto essere proposta anche in via riconvenzionale nel giudizio sul provvedimento di autotutela.

• art. 7 d.lgs. n. 104/2010

  richiamato per definire i criteri generali della giurisdizione amministrativa, la giurisdizione esclusiva e il principio di concentrazione delle tutele.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  fonte dell’obbligo di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto dell’impugnazione.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a procedure di affidamento di pubblici servizi, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si estende anche alla domanda di dichiarazione di inefficacia del contratto quando questa derivi dall’annullamento del provvedimento di affidamento, ancorché l’annullamento sia stato adottato dalla stessa amministrazione in autotutela.
• Ciò che radica la giurisdizione amministrativa è l’esercizio del potere autoritativo nella fase pubblicistica di scelta del contraente; la successiva domanda sulla sorte del contratto, quando strettamente connessa a tale fase, non si sposta sul giudice ordinario per il solo fatto che il provvedimento presupposto sia stato ritirato in via amministrativa e non giurisdizionale.
• Gli artt. 121 e 122 c.p.a. disciplinano i poteri del giudice amministrativo nei giudizi in cui egli annulla l’aggiudicazione, ma non possono essere utilizzati per restringere l’ambito dell’art. 133 c.p.a. né per negare la giurisdizione esclusiva in presenza di un annullamento in autotutela dell’atto prodromico.
• Le censure che investono l’interpretazione o la portata del giudicato amministrativo, quando vengono formulate come deduzione di difetto di giurisdizione o di eccesso di potere giurisdizionale, attengono in realtà ai limiti interni dell’esercizio della giurisdizione e non consentono il sindacato delle Sezioni Unite sui limiti esterni.
• In materia di appalti pubblici, va distinta l’autotutela pubblicistica incidente sulla procedura di affidamento, che resta devoluta al giudice amministrativo, dall’autotutela privatistica incidente direttamente sul rapporto contrattuale, che può radicare la giurisdizione ordinaria.

Come è indicizzato