Sentenza n. 2238/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Toscana deducendo la violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 70 e 209 della l.r. Toscana n. 65/2014 e dell’art. 3 del regolamento regionale n. 63/R/2016. Hanno sostenuto che sussistesse la doppia conformità richiesta per la sanatoria, poiché al momento della domanda del 2017 gli strumenti urbanistici comunali consentivano la realizzazione di serre fisse e la commercializzazione di prodotti agricoli e di giardinaggio e, anche al momento della realizzazione dell’opera, la serra sarebbe stata compatibile con il PRG e il PTCP. Secondo gli appellanti, il programma aziendale pluriennale di miglioramento agricolo ambientale non avrebbe dovuto essere considerato parte della disciplina urbanistica rilevante ai fini dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, soprattutto perché la l.r. n. 65/2014 e il regolamento regionale n. 63/R/2016 ne avevano eliminato la necessità per alcune serre fisse. È stata inoltre contestata la motivazione della sentenza di primo grado e dedotti travisamento dei fatti, difetto assoluto di motivazione e illegittimità derivata. La controversia riguardava una serra fissa realizzata tra il 2007 e il 2010 senza il previo programma aziendale richiesto dalla disciplina regionale allora vigente e utilizzata anche per attività commerciale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il programma aziendale pluriennale di miglioramento agricolo ambientale, previsto dalla l.r. Toscana n. 1/2005 e dal regolamento regionale n. 5/2007 per gli interventi edilizi nelle aree agricole, costituisse parte integrante della disciplina urbanistica ed edilizia applicabile, e non un mero adempimento formale estraneo alla pianificazione comunale. La disciplina regionale integra infatti quella comunale e stabilisce limiti generali all’edificazione nelle zone agricole. Pertanto, al momento della realizzazione della serra, l’assenza della previa presentazione e approvazione del programma comportava una non conformità sostanziale dell’intervento alla disciplina urbanistica allora vigente. La successiva eliminazione dell’obbligo del programma per alcune serre fisse, prevista dalla l.r. n. 65/2014 e dal regolamento regionale n. 63/R/2016, non può rilevare ai fini della doppia conformità, che deve sussistere sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria. Il Consiglio di Stato ha inoltre precisato che la precedente sentenza n. 3347/2021 aveva già esaminato congiuntamente i profili della previa approvazione del programma e della doppia conformità, sicché le relative affermazioni avevano efficacia di giudicato e non costituivano meri obiter dicta. L’omessa previa approvazione del programma integrava quindi una violazione sostanziale ostativa alla sanatoria. Le spese del grado sono state compensate per la particolarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire… il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda

  La sanatoria edilizia richiede la doppia conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda; la sopravvenuta liberalizzazione dell’intervento non sana la difformità originaria.

• art. 209 l.r. Toscana 10 novembre 2014, n. 65

  in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire … l'avente titolo può ottenere il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria quando l'intervento realizzato risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda

  La disciplina regionale conferma il requisito della doppia conformità per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria.

• art. 70, comma 3, lett. b), l.r. Toscana 10 novembre 2014, n. 65

  l'installazione di qualsiasi manufatto non temporaneo, comprese le serre fisse, necessario alla conduzione aziendale, che necessiti di interventi di trasformazione permanenti sul suolo. Tali manufatti per le fattispecie individuate dal regolamento di cui al presente capo non sono soggetti al programma aziendale

  La legge regionale del 2014 ha escluso il programma aziendale per alcune fattispecie di manufatti, senza incidere sulla necessità di verificare la conformità dell’opera alla disciplina vigente al momento della sua realizzazione.

• art. 240-bis, comma 2, l.r. Toscana 10 novembre 2014, n. 65

  Fermo restando il rispetto del PIT, fino all'adeguamento degli strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica comunale alle disposizioni della presente legge e del regolamento regionale di attuazione di cui all'articolo 84, la realizzazione dei manufatti di cui all'articolo 70, comma 3, lettera b) è consentita nelle aree in cui la disciplina comunale non ponga limitazioni alla realizzazione di serre fisse

  La disciplina transitoria consente le serre fisse solo nel rispetto della disciplina comunale e degli ulteriori limiti pianificatori applicabili.

• art. 3, comma 1, regolamento regionale Toscana n. 63/R/2016

  non sono soggetti alla presentazione del Programma Aziendale i manufatti aziendali non temporanei …che necessitano di interventi di trasformazione permanente del suolo, tra cui … le serre fisse

  L’esenzione dal programma aziendale opera per gli interventi ricadenti nella nuova disciplina, ma non elimina il requisito della conformità alla disciplina previgente per opere già realizzate.

• art. 41 l.r. Toscana 3 gennaio 2005, n. 1

  La costruzione di nuovi annessi agricoli è soggetta: a) all'approvazione da parte del comune del programma aziendale, presentato dall'imprenditore agricolo, dove si dimostri che la costruzione di nuovi annessi agricoli è commisurata alla capacità produttiva dell'azienda agricola

  Il programma aziendale costituiva condizione sostanziale per la realizzazione dei nuovi annessi agricoli nelle zone rurali e integrava la disciplina urbanistica applicabile.

• art. 1 regolamento regionale Toscana n. 5/R/2007

  il presente regolamento contiene le norme per l'attuazione delle disposizioni legislative regionali per il governo del territorio rurale

  Il regolamento regionale colloca il programma aziendale e le condizioni per la realizzazione degli annessi agricoli nell’ambito della disciplina di governo del territorio rurale.

Massime di principio

• Ai fini del permesso di costruire in sanatoria, la doppia conformità prevista dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 deve essere verificata rispetto all’intera disciplina urbanistica ed edilizia applicabile al momento della realizzazione e al momento della domanda, comprese le prescrizioni regionali che integrano la pianificazione comunale.
• Quando la normativa regionale sulle aree agricole subordina la realizzazione di serre fisse o annessi agricoli alla previa presentazione e approvazione di un programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale, tale programma costituisce parte integrante della disciplina urbanistica ed edilizia e non un mero adempimento formale.
• L’omessa previa approvazione del programma aziendale richiesto dalla disciplina vigente al momento dell’edificazione determina una difformità sostanziale dell’intervento, ostativa alla sanatoria, anche se la disciplina successiva ha eliminato o attenuato l’obbligo per la stessa tipologia di opere.
• Una disciplina sopravvenuta più favorevole, che esoneri determinate serre fisse dal programma aziendale, non può sanare retroattivamente la carenza di conformità dell’opera alla disciplina vigente al momento della realizzazione, poiché la sanatoria richiede la doppia conformità.
• Le statuizioni contenute in una precedente sentenza d’appello, anche se esaminate nell’ambito di motivi trattati congiuntamente e richiamate per completezza, hanno efficacia di giudicato quando risultano effettivamente poste a fondamento del rigetto e riguardano il medesimo presupposto sostanziale della pretesa di sanatoria.

Come è indicizzato