Cassazione Civile, Ordinanza n. 22569/2024 del 09/08/2024

Esito

La controversia

Un consorzio industriale aveva ceduto nel 1991 un lotto di suolo a destinazione industriale, con prezzo agevolato e con una serie di obblighi a carico dell'acquirente (investimenti, edificazione secondo progetto approvato, mantenimento dell'attività industriale, divieto di alienazione senza autorizzazione, obblighi informativi), assistiti da clausola risolutiva espressa e da una previsione di revoca prevista dalla legge regionale. Dopo il fallimento della società originaria assegnataria e la successiva vendita del complesso immobiliare, comprensivo del terreno, a due società terze, il consorzio, ritenendo violati gli obblighi contrattuali e legali, aveva adottato una determina con cui si era avvalso della clausola risolutiva espressa e aveva disposto la revoca della concessione/cessione. La società aggiudicataria e acquirente ha impugnato il provvedimento davanti al TAR deducendo, tra l'altro, carenza di potere, incompetenza, vizi del provvedimento e violazione della buona fede. Il consorzio ha quindi proposto regolamento preventivo di giurisdizione, sostenendo che la controversia fosse devoluta al giudice ordinario solo per la tesi avversaria, mentre la pretesa avesse natura pubblicistica. Il ricorso in Cassazione mirava a ottenere una declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario, poiché la lite riguardava la fase esecutiva del rapporto e la risoluzione/revoca per inadempimento, non l'esercizio di poteri autoritativi nella fase di scelta del contraente.

La decisione

La Corte ha accolto il regolamento preventivo di giurisdizione e ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che il petitum sostanziale della controversia fosse interamente collocato nella fase successiva alla stipulazione del contratto di cessione del suolo industriale, perché la revoca era stata disposta in ragione del preteso inadempimento agli obblighi imposti dalla legge regionale e dal contratto, non già per l'esercizio di un potere autoritativo nella fase genetica del rapporto. La Corte ha quindi qualificato l'atto impugnato come espressione di un diritto potestativo di recesso/risoluzione di fonte contrattuale, e non come esercizio di autotutela pubblicistica, affermando che, una volta concluso il contratto, la pubblica amministrazione non può incidere unilateralmente sul rapporto con poteri d'imperio. Le spese sono state liquidate secondo il principio di soccombenza e sono state poste a carico della parte resistente che ha contrastato il regolamento.

Norme richiamate

• art. 23, comma 9, L.R. Sicilia 4 gennaio 1984, n. 1

  È richiamato come base legale della revoca della cessione in caso di inadempimento agli obblighi connessi all'assegnazione del suolo industriale, ma la Corte lo legge nel contesto della fase esecutiva del rapporto, senza attribuirgli natura di potere autoritativo idoneo a radicare la giurisdizione amministrativa.

• art. 25, L.R. Sicilia 4 gennaio 1984, n. 1

  È menzionato come fonte del prezzo agevolato della cessione del suolo industriale; non è oggetto di specifica interpretazione decisoria sul riparto di giurisdizione.

• art. 3 del contratto di cessione del 12 luglio 1991

  È valorizzato come clausola contrattuale che prevedeva obblighi dell'acquirente e clausola risolutiva espressa; la sua operatività conferma la natura negoziale della vicenda e la collocazione della lite nella fase di esecuzione del contratto.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, occorre guardare al petitum sostanziale e alla causa petendi, non alla sola veste formale dell'atto impugnato.
• Quando la controversia riguarda l'inadempimento di obblighi sorti da un contratto già perfezionato e la successiva risoluzione o revoca per inadempimento, la lite appartiene alla giurisdizione ordinaria, perché investe diritti soggettivi nella fase esecutiva del rapporto.
• Dopo la stipulazione del contratto, la pubblica amministrazione non può più esercitare poteri autoritativi d'imperio sul rapporto contrattuale; un atto di revoca fondato sull'inosservanza degli obblighi contrattuali va qualificato, in via sostanziale, come esercizio di un diritto potestativo di fonte negoziale se così emerge dal contenuto dell'atto e della disciplina regolatrice.
• La presenza di una clausola risolutiva espressa e di obblighi contrattuali specifici rafforza la natura privatistica della controversia, anche se il rapporto originario nasce da una concessione o assegnazione con finalità pubbliche.
• Il provvedimento cautelare del giudice amministrativo non preclude la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, perché non ha carattere decisorio né autorità di giudicato sulla giurisdizione.

Come è indicizzato