Ordinanza n. 710/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società concessionaria aveva impugnato la deliberazione comunale relativa alla revisione del canone concessorio e, con motivi aggiunti, la nota comunale del 12 novembre 2025, nella parte in cui aveva respinto una nuova proposta di revisione e negato l'accesso ai documenti relativi alle valutazioni tecniche del consulente dell'ente. In particolare, la ricorrente sosteneva che le relazioni e le analisi tecnico-economiche successive alla prima relazione già ostesa costituissero documenti endoprocedimentali, formati nell'ambito del procedimento di revisione del canone e direttamente incidenti sul suo esito. Deduceva la violazione degli artt. 24, 97, 100, 111 e 113 Cost., degli artt. 1, 2, 3, 6, 10, 22 e 24 della legge n. 241/1990, nonché dei principi di imparzialità, buon andamento, trasparenza e diritto di difesa, lamentando anche disparità di trattamento e sviamento. Secondo la ricorrente, l'accesso sarebbe stato necessario sia per la partecipazione procedimentale sia per comprendere il percorso logico seguito dall'amministrazione e consentire il pieno esercizio della difesa. Il Comune sosteneva invece che i documenti richiesti non esistessero e non fossero detenuti dall'ente, che le interlocuzioni tra consulente, dirigente e legale non si fossero tradotte in atti documentali e che, comunque, tali interlocuzioni fossero coperte dalla riservatezza propria delle attività finalizzate alla difesa dell'amministrazione nel contenzioso in corso.

La decisione

Il TAR, decidendo esclusivamente sulla domanda di accesso proposta ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a., ha respinto la domanda nel merito, ritenendo di poter prescindere dalle eccezioni preliminari in applicazione del principio della ragione più liquida e dell'economia processuale. Il Collegio ha affermato che il diritto di accesso riguarda esclusivamente documenti amministrativi già esistenti e detenuti dall'amministrazione; se l'ente dichiara, assumendosi la responsabilità della veridicità dell'affermazione, di non detenere il documento, non può essere imposto un ordine di esibizione avente a oggetto un documento mai formato o non più esistente. Nel caso concreto, il Comune aveva reiteratamente dichiarato che le interlocuzioni tra il dirigente, il legale e il consulente tecnico non si erano tradotte in documenti e che non esistevano ulteriori relazioni rispetto a quelle già ostese. Il TAR ha inoltre rilevato che i principi sulla riservatezza dei pareri e delle consulenze legali rese per definire la strategia difensiva dell'amministrazione si applicano anche ai pareri dei consulenti tecnici esterni. Sono accessibili i pareri aventi funzione endoprocedimentale e collegati sostanzialmente a un procedimento amministrativo concluso con un provvedimento; l'accesso deve invece essere negato quando le attività consultive siano dirette a definire la strategia dell'ente dopo l'insorgenza di un contenzioso o di una situazione potenzialmente destinata a sfociare in giudizio. Poiché le interlocuzioni richieste erano successive al giudizio già instaurato e alla nuova istanza di riesame del canone, risultava ragionevole ritenere che fossero finalizzate sia alla risposta all'istanza sia alla strategia difensiva e transattiva del Comune. Le spese della fase sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Disciplina la domanda giudiziale di accesso proposta nel corso del giudizio; nel caso concreto la domanda è stata esaminata e respinta.

• art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990

  “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”

  Il diritto di accesso presuppone l'esistenza di un documento amministrativo detenuto dalla pubblica amministrazione; non può riguardare documenti mai formati, non più esistenti o comunque non nella disponibilità dell'ente.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Regolano il diritto di accesso ai documenti amministrativi, fermo il limite derivante dalla riservatezza delle consulenze funzionali alla definizione della strategia difensiva dell'amministrazione.

• art. 10 l. 241/1990

  È richiamato dalla ricorrente quale fondamento dell'accesso agli atti endoprocedimentali e della partecipazione procedimentale; il giudice, tuttavia, ha escluso l'accesso per inesistenza dei documenti e per la loro riconducibilità alla strategia difensiva dell'ente.

• art. 9 d.P.R. 62/2013

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione agli obblighi di tracciabilità dei processi decisionali; il TAR non ha fondato su tale disposizione l'accoglimento della domanda.

• art. 14, comma 2, d.lgs. 164/2000

  È richiamato nel contesto sostanziale del rapporto concessorio, poiché il servizio di distribuzione del gas era esercitato dalla società in regime di proroga ex lege; non costituisce la base immediata della decisione sull'accesso.

Massime di principio

• Il diritto di accesso documentale presuppone l'esistenza di documenti già formati e detenuti dalla pubblica amministrazione; non può essere imposto all'ente di creare, ricostruire o esibire documenti mai formati, non più esistenti o comunque non nella sua disponibilità.
• La dichiarazione dell'amministrazione di non detenere il documento richiesto impedisce l'accoglimento della domanda di accesso quando sia resa in modo circostanziato e l'ente si assuma la responsabilità della sua veridicità, poiché un ordine giudiziale di esibizione di un documento inesistente sarebbe ineseguibile.
• I pareri e le consulenze sono accessibili quando svolgono una funzione endoprocedimentale e risultano sostanzialmente collegati al procedimento amministrativo concluso con il provvedimento; non sono invece ostensibili quando siano stati acquisiti per definire la strategia difensiva, transattiva o processuale dell'amministrazione dopo l'insorgenza di un contenzioso o di una situazione potenzialmente litigiosa.
• La riservatezza connessa alla strategia difensiva dell'amministrazione può riguardare anche le consulenze tecniche esterne, non soltanto i pareri legali, quando le interlocuzioni siano funzionali alla tutela degli interessi dell'ente nel contenzioso o nella gestione di una controversia.

Come è indicizzato