Cassazione Civile, Ordinanza n. 27844/2022 del 22/09/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla riduzione unilaterale, da parte di una ASL, di alcune voci economiche previste dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale (in particolare "Governo clinico" e "Assistenza Domiciliare Integrata", oltre ad altre voci incentivate), riduzione disposta per esigenze di contenimento della spesa sanitaria e di rispetto dei tetti di spesa imposti dal piano di rientro regionale. Il medico convenzionato aveva ottenuto decreto monitorio per il pagamento dell'intero importo pattuito; la ASL aveva proposto opposizione, respinta in primo grado e poi in appello. In Cassazione la ASL ha dedotto, con sette motivi, principalmente: violazione delle norme statali sul piano di rientro e sul contenimento della spesa sanitaria; natura autoritativa e inderogabile degli atti regionali e aziendali; necessità o legittimità della riduzione unilaterale dei compensi; qualificazione delle voci ridotte come incentivi facoltativi non riconducibili ai LEA; asserita conclusione di un nuovo accordo per comportamento concludente; nullità delle clausole della contrattazione decentrata incompatibili con la programmazione economica; impossibilità di disapplicare gli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondate le censure perché, nei rapporti convenzionali con i medici di medicina generale, la contrattazione collettiva nazionale e integrativa vincola sia il contenuto economico del rapporto sia i contratti individuali; le esigenze di rientro dal disavanzo e di contenimento della spesa non consentono alla singola ASL di modificare unilateralmente i compensi pattuiti. La Corte ha richiamato la propria giurisprudenza recente, secondo cui gli atti unilaterali della ASL che riducono il compenso non hanno natura autoritativa ma privatistica, sicché non si applica la logica del potere amministrativo di supremazia né può giustificarsi una disapplicazione in tale chiave. Ha altresì escluso che il comportamento del singolo rapporto possa integrare un nuovo accordo in contrasto con la disciplina collettiva. La ricorrente è stata condannata alle spese e al pagamento dell'ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Richiamata dalla ricorrente per sostenere i vincoli di contenimento della spesa sanitaria; la Corte afferma che tali norme non legittimano la modifica unilaterale degli accordi convenzionali con i medici di medicina generale.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  Invocata a sostegno del piano di rientro e dei vincoli finanziari; la Corte la considera non idonea a derogare al sistema di contrattazione collettiva del rapporto convenzionale.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata dalla ricorrente nel quadro dei vincoli di spesa; non ritenuta base per un intervento unilaterale sui compensi.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Norma richiamata a sostegno del contenimento della spesa sanitaria; la Corte ne esclude l'effetto di consentire la modifica unilaterale della contrattazione convenzionale.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Richiamato nel ricorso; non assume una funzione decisiva nella ratio della decisione.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Invocati per sostenere l'inserzione eteronoma e la nullità o integrazione del contenuto contrattuale; la Corte esclude che possano giustificare la riduzione unilaterale dei compensi in contrasto con la contrattazione collettiva.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  Richiamata dalla Corte come base del principio di uniformità del trattamento convenzionale sul territorio nazionale.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  Indicato dalla Corte come disciplina del rapporto convenzionale che resta vincolato agli accordi collettivi nazionali e integrativi.

• D.Lgs. n. 517 del 1993

  Citato nel richiamo dell'assetto normativo del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• L. n. 421 del 1992, art. 1

  Richiamata nel contesto della disciplina degli accordi collettivi del rapporto convenzionale.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  comma 4; comma 3; comma 3 quinquies; commi 3 bis e 3 ter

  La Corte afferma che le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi derivanti dai contratti collettivi; la nullità delle clausole integrative è solo genetica, e il potere unilaterale è eccezionale e circoscritto ai casi e ai limiti previsti dalla norma.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  Richiamata perché rinvia all'art. 40 d.lgs. n. 165/2001; non fonda un potere di riduzione unilaterale dei compensi.

• L. n. 2248 del 1865, all. E, artt. 4 e 5

  La Corte esclude l'applicabilità della disapplicazione tipica degli atti amministrativi, perché l'atto della ASL di riduzione del compenso non è espressione di potestà autoritativa ma ha natura privatistica.

• art. 360 c.p.c.

  Viene indicato come vizio dedotto in ricorso per le censure di violazione di legge.

• art. 366 c.p.c.

  La Corte afferma che il ricorso è ammissibile quando consente di comprendere le censure e la vicenda, senza formalismi eccessivi.

• art. 370, comma 2, c.p.c.

  Richiamato con riferimento all'applicazione dei requisiti di ammissibilità anche al controricorso.

• art. 380-bis c.p.c.

  Norma procedurale richiamata per la definizione camerale.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La Corte rinvia alla motivazione di precedenti conformi ai sensi della norma.

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater

  Applicato per l'ulteriore contributo unificato a carico del ricorrente in caso di rigetto.

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-bis

  Richiamato quale base del contributo unificato aggiuntivo.

• art. 1326 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la conclusione di un nuovo accordo per comportamento concludente; la Corte esclude che il singolo rapporto possa derogare all'assetto collettivo.

• art. 40 bis d.lgs. n. 165/2001

  Richiamato nel sesto motivo; la Corte nega che possa fondare la riduzione unilaterale dei compensi.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale, la disciplina economica è rimessa alla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; gli accordi individuali devono conformarvisi e non possono derogare in peius all'assetto pattizio.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere autoritativo di ridurre unilateralmente i compensi previsti dagli accordi collettivi.
• Le norme che impongono il rispetto dei tetti di spesa e la revisione degli atti di programmazione sanitaria non si estendono agli accordi collettivi stipulati all'esito della contrattazione decentrata, che conservano la loro vincolatività nei limiti della competenza contrattuale.
• L'atto con cui l'amministrazione sanitaria riduce unilateralmente il compenso del convenzionato non è un atto autoritativo, ma si colloca sul piano privatistico del rapporto e va trattato come inadempimento dell'obbligazione pattuita.
• Il comportamento concludente del singolo rapporto non può produrre un nuovo assetto economico in contrasto con la contrattazione collettiva, quando la materia è riservata a livelli negoziali predeterminati.
• La nullità delle clausole della contrattazione integrativa ex art. 40 d.lgs. n. 165/2001 è solo genetica, cioè colpisce clausole stipulate in contrasto con i vincoli o con gli strumenti di programmazione; non consente una modifica unilaterale successiva del contenuto del contratto.
• Il potere unilaterale del datore di lavoro pubblico sulle materie di contrattazione integrativa è eccezionale, tassativo e circoscritto al livello negoziale di competenza; non può essere invocato per incidere su istituti riservati ad altro livello contrattuale.

Come è indicizzato