Sentenza n. 16005/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

I ricorrenti, componenti del Comitato Whistleblowing della società e destinatari di un procedimento sanzionatorio avviato da ANAC l’11 febbraio 2026, hanno impugnato con ricorso principale il provvedimento del 26 marzo 2026, che aveva parzialmente accolto l’istanza di accesso del segnalante agli scambi preistruttori tra ANAC e Comitato e ad alcuni allegati. Con motivi aggiunti hanno impugnato il provvedimento del 9 giugno 2026, che aveva parzialmente accolto una seconda istanza, relativa ad atti della fase istruttoria. Il primo motivo deduceva che gli artt. 26 e 33 del regolamento ANAC sul whistleblowing riservassero l’accesso ai soli soggetti destinatari della contestazione, e che l’estensione al segnalante fosse incompatibile con la disciplina delle sanzioni amministrative, il diritto di difesa e la parità delle armi; in subordine, contestava l’interesse diretto, concreto e attuale del segnalante, anche rispetto ad alcuni allegati estranei al procedimento. Il terzo motivo lamentava l’omessa comunicazione dell’istanza ad altri soggetti asseritamente controinteressati. Il quarto denunciava la mancata trasmissione ai ricorrenti dell’istanza di accesso, non sostituibile dalla sola riproduzione del suo contenuto nella comunicazione ANAC, con conseguente lesione del diritto di difesa. I ricorrenti invocavano inoltre l’inutilizzabilità dei documenti già ostesi e un interesse alla decisione per finalità risarcitorie e conformative. Il controinteressato aveva eccepito la carenza originaria di interesse, poiché gli atti erano già stati trasmessi prima della proposizione sia del ricorso principale sia dei motivi aggiunti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili sia il ricorso principale sia i motivi aggiunti per carenza originaria di interesse: le ostensioni erano già state materialmente eseguite, rispettivamente prima della notifica del ricorso del 3 aprile 2026 e prima della notifica dei motivi aggiunti dell’8 luglio 2026. L’interesse a ottenere un effetto conformativo sulla futura attività amministrativa non basta a rendere attuale l’interesse al ricorso; inoltre, il rito speciale sull’accesso non consente di proseguire automaticamente per il solo accertamento dell’illegittimità a fini risarcitori, né l’annullamento può produrre una declaratoria di inutilizzabilità dei documenti già acquisiti. Ai fini delle spese, valutati i ricorsi secondo la soccombenza virtuale, il TAR ha ritenuto infondato il primo motivo: il segnalante, quando denuncia una violazione che incide personalmente sulla propria posizione e allega misure ritorsive, non è un mero denunciante, ma può essere controinteressato nel procedimento sanzionatorio e accedere agli atti nei limiti di un interesse qualificato. Il secondo motivo è stato ritenuto parzialmente fondato: ANAC non aveva valutato con sufficiente rigore la concretezza e l’attualità dell’interesse difensivo rispetto alle richieste endoprocedimentali reiterate e frazionate, alcune delle quali apparivano dirette a un controllo passo per passo dell’attività amministrativa; avrebbe dovuto considerare anche il differimento e bilanciare l’interesse del segnalante con quello dei controinteressati e con l’ordinato svolgimento del procedimento. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile, poiché i ricorrenti non erano legittimati a far valere la riservatezza di terzi. Il quarto motivo è stato ritenuto fondato: la mera trascrizione del contenuto dell’istanza nella comunicazione ai controinteressati non sostituisce la trasmissione dell’istanza prevista in via generale, perché impedisce loro di verificarne eventuali vizi e limita il diritto di difesa. Nonostante tali valutazioni sulla soccombenza virtuale, il dispositivo ha dichiarato inammissibili le impugnazioni; ha condannato ANAC a pagare ai ricorrenti 2.000 euro, oltre accessori di legge, e ha compensato le spese tra ricorrenti e controinteressato.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Come chiarito dal giudice d’appello (richiamando anche i principi espressi dalla Corte cost. n. 271/2019), infatti, «l’interesse al ricorso non può radicarsi sull’interesse conformativo […], in quanto l’interesse al ricorso, quale imprescindibile condizione dell’azione, non può che essere attuale, non essendo la giurisdizione amministrativa tra l’altro una giurisdizione di tipo oggettivo, volta a sindacare sempre e comunque, anche in astratto, la legittimità dell’azione amministrativa. Una giurisdizione così delineata si porrebbe in aperto contrasto con l’art. 103 della Costituzione» (Cons. Stato, cit. 3080/2026).

  Il ricorso è inammissibile quando, al momento della sua proposizione, gli effetti che si intendeva impedire si sono già integralmente prodotti e manca quindi un interesse concreto e attuale; l’interesse meramente conformativo non è sufficiente.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Non vale, quindi, a radicare la sussistenza/permanenza – i.e. l’attualità – di un interesse al ricorso esclusivamente la possibilità di un effetto conformativo sulla futura attività amministrativa ricercata sul presupposto che la decisione del giudice amministrativo in una determinata fattispecie condizioni senz’altro le successive manifestazioni dell’attività amministrativa, a ciò ostando, infatti, sia il fatto che ogni procedimento amministrativo è a sé stante e connotato da elementi di irripetibilità sia il disposto di cui all’art. 34, co. 2, c.p.a. (che vieta al giudice amministrativo di pronunciarsi «con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati»).

  Il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; la prospettiva di influenzare procedimenti futuri, ciascuno connotato da elementi propri, non radica da sola l’attualità dell’interesse al ricorso.

• art. 116 c.p.a.

  Sebbene, infatti, a favore di quest’ultima la p.a. si sia spontaneamente e autonomamente determinata – e, quindi, non su ordine del giudice di primo grado, come nel caso di Cons. Stato, V, 16 marzo 2026, n. 2122, e 20 aprile 2026, n. 3080 (in tal senso anche 4 aprile 2023, n. 3449) – restano, comunque, i tratti di specialità del rito ex art. 116 c.p.a., che ostano all’automatica estensibilità allo stesso di istituti, come quello previsto dall’art. 34, co. 3, c.p.a., concepiti per l’azione di annullamento.

  Nel rito speciale sull’accesso non si estendono automaticamente istituti previsti per l’azione di annullamento, incluso il meccanismo di decisione sul residuo interesse risarcitorio previsto dall’art. 34, comma 3, c.p.a.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Sebbene, infatti, a favore di quest’ultima la p.a. si sia spontaneamente e autonomamente determinata – e, quindi, non su ordine del giudice di primo grado, come nel caso di Cons. Stato, V, 16 marzo 2026, n. 2122, e 20 aprile 2026, n. 3080 (in tal senso anche 4 aprile 2023, n. 3449) – restano, comunque, i tratti di specialità del rito ex art. 116 c.p.a., che ostano all’automatica estensibilità allo stesso di istituti, come quello previsto dall’art. 34, co. 3, c.p.a., concepiti per l’azione di annullamento.

  La regola dell’art. 34, comma 3, c.p.a. non è automaticamente applicabile al rito in materia di accesso, che conserva caratteri di specialità.

• art. 2058 c.c.

  Nell’ordinamento amministrativo vale, infatti, tendenzialmente, il principio factum infectum fieri nequit, che, operando persino come limite alla retroattività del giudicato (cfr. Cons. Stato, Ad. Pl., 9 giugno 2016, n. 11), ammette che non tutte le situazioni giuridiche siano suscettibili di essere riportate allo status quo ante – ovvero di “finzioni” giuridiche che consentano di ritenere certi fatti come mai avvenuti – e che, per tali casi, non possa che percorrersi la strada del risarcimento per equivalente (arg. ex art. 2058 c.c., che ammette la reintegrazione in forma specifica solo «qualora sia in tutto o in parte possibile»).

  Quando una situazione non può essere ricondotta allo status quo ante perché il fatto si è ormai verificato, la tutela può orientarsi verso il risarcimento per equivalente; la reintegrazione in forma specifica è possibile solo nei limiti in cui lo sia concretamente.

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Come noto, ai sensi dell’art. 22, co. 1, lett. b), della legge 241/1990, l’accesso postula «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso».

  L’accesso documentale richiede un interesse diretto, concreto e attuale, collegato a una situazione giuridicamente tutelata; nel caso di accesso endoprocedimentale a un procedimento sanzionatorio, tale requisito va verificato con particolare rigore rispetto alle concrete esigenze difensive.

• art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990

  Il fondamento e il limite del loro potere di azione sono scolpiti, infatti, nell’art. 22, co. 1, lett. d), della legge 241/1990, che individua i “controinteressati” in coloro «che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza».

  È legittimato a opporsi all’accesso e a far valere in giudizio la lesione della riservatezza chi è personalmente esposto alla compromissione di tale diritto; il controinteressato non può agire per tutelare la riservatezza di soggetti terzi.

• art. 3 d.P.R. 184/2006

  La mancata trasmissione dell’istanza di accesso ai controinteressati, prevista, in via generale, dall’art. 3 del d.P.R. 184/2006, non sembra, infatti, surrogabile dalla mera trascrizione della stessa all’interno della comunicazione loro rivolta, non consentendo a questi ultimi di verificare eventuali vizi formali o sostanziali dell’istanza suscettibili di incidere negativamente sul suo accoglimento e comprimendo, così, il loro diritto di difesa.

  La comunicazione ai controinteressati deve consentire loro di conoscere l’istanza stessa: la sola trascrizione del suo contenuto in una comunicazione non sostituisce la trasmissione e può pregiudicare la verifica di vizi dell’istanza e il diritto di difesa.

• art. 18 del Regolamento ANAC sull'accesso, delibera n. 1019/2018

  Effetto che una corretta interpretazione dell’art. 18 del regolamento accesso, alla luce del richiamato art. 3 del d.P.R. 184/2006, avrebbe potuto evitare.

  La disposizione regolamentare va interpretata in modo conforme all’art. 3 del d.P.R. 184/2006: la mera trascrizione dell’istanza nella comunicazione ai controinteressati non sostituisce la trasmissione dell’istanza.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  Del resto, lo stesso art. 24, co. 3, della legge 241/1990 pone, come principio di carattere generale, l’inammissibilità di «…istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni».

  L’accesso non può essere usato per un controllo generalizzato dell’amministrazione; richieste endoprocedimentali ripetute e frazionate devono essere sorrette da un interesse difensivo concreto e attuale, non da una mera esigenza di monitoraggio.

• art. 12 d.lgs. 24/2023

  L’accertamento di una violazione dell’art. 12 del d.lgs. 24/2023 può, cioè, offrire un valido sostegno probatorio all’ipotesi della ritorsività e, quindi, all’attivazione delle tutele a favore del whistleblower (si consideri anche l’inclusione, all’interno dell’ampia nozione di misura ritorsiva, di fenomeni di ostracismo, danni all’immagine e perdita di chance lavorative, ai sensi degli artt. 17, co. 4, lett. g), m) e n), del d.lgs. 24/2023).

  L’accertamento della violazione dell’obbligo di riservatezza del segnalante può costituire elemento probatorio utile per dimostrare la natura ritorsiva delle misure subite e sostenere l’attivazione delle tutele previste per il whistleblower.

• art. 19, comma 2, d.lgs. 24/2023

  L’accertamento di una violazione dell’art. 12 del d.lgs. 24/2023 può, cioè, offrire un valido sostegno probatorio all’ipotesi della ritorsività e, quindi, all’attivazione delle tutele a favore del whistleblower (si consideri anche l’inclusione, all’interno dell’ampia nozione di misura ritorsiva, di fenomeni di ostracismo, danni all’immagine e perdita di chance lavorative, ai sensi degli artt. 17, co. 4, lett. g), m) e n), del d.lgs. 24/2023).

  La sentenza richiama la tutela conseguente all’accertamento della ritorsività, compresa la nullità della misura e, in caso di licenziamento, la reintegrazione; il passaggio citato collega l’accertamento della violazione della riservatezza alla possibilità di provare la ritorsione.

Massime di principio

• L’interesse al ricorso deve essere concreto e attuale al momento della sua proposizione. Se gli effetti dell’atto che si intendeva impedire si sono già integralmente prodotti, non è sufficiente invocare un possibile effetto conformativo sulla futura attività amministrativa per ottenere una pronuncia di merito.
• Nel rito speciale in materia di accesso, l’avvenuta ostensione prima della proposizione del ricorso può determinare carenza originaria di interesse. Il rito non consente di proseguire automaticamente per il solo accertamento dell’illegittimità a fini risarcitori, né di ricavare dall’annullamento una generale inutilizzabilità dei documenti già acquisiti.
• Il segnalante che denunci una violazione degli obblighi di tutela del whistleblower incidente sulla propria sfera giuridica e alleghi misure ritorsive può essere qualificato come controinteressato nel procedimento sanzionatorio, e non come mero denunciante; può quindi accedere agli atti, subordinatamente alla verifica dei requisiti di legge.
• L’accesso endoprocedimentale a documenti di un procedimento sanzionatorio richiede una verifica rigorosa della concretezza e attualità dell’interesse difensivo. La reiterazione di richieste frazionate sugli atti via via formati non può risolversi in un controllo generalizzato sull’operato dell’amministrazione; l’autorità deve valutare l’utilità concreta dei documenti, il differimento e il bilanciamento degli interessi coinvolti.
• La legittimazione del controinteressato a impugnare l’ostensione deriva dalla compromissione della propria riservatezza e non consente di far valere in giudizio la riservatezza di altri soggetti.
• Nel procedimento di accesso documentale, la sola riproduzione del contenuto dell’istanza nella comunicazione ai controinteressati non sostituisce la trasmissione dell’istanza prevista in via generale, poiché può impedire la verifica di vizi rilevanti e comprimere il diritto di difesa.

Come è indicizzato