Sentenza n. 1216/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato l'ordinanza sindacale adottata dopo gli eventi alluvionali verificatisi nel territorio comunale e l'emissione di allerte meteo di livello arancione. Ha dedotto l'insussistenza o la sopravvalutazione del rischio collegato alla partita, l'assenza di un nesso causale diretto tra l'evento sportivo e il pericolo per la pubblica incolumità, l'inadeguatezza dell'istruttoria, il difetto, la perplessità e la contraddittorietà della motivazione, il travisamento dei fatti, lo sviamento, la sproporzione della sospensione rispetto alle finalità perseguite e violazioni procedimentali, anche con riferimento al mancato coinvolgimento del Prefetto e alla mancata comunicazione dell'ordinanza alla società. È stata inoltre proposta domanda di risarcimento dei danni, comprendenti le spese sostenute, i pregiudizi connessi al rinvio della gara, la perdita di chance sportive e ulteriori conseguenze patrimoniali.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile la domanda di annullamento perché, al momento della proposizione del ricorso, l'ordinanza aveva già esaurito i propri effetti istantanei. Tuttavia, poiché era stata proposta contestualmente la domanda risarcitoria, il giudice ha accertato l'eventuale illegittimità dell'atto nei limiti necessari alla decisione sul risarcimento, senza applicare la pregiudiziale amministrativa. La domanda risarcitoria è stata respinta. Il Collegio ha ritenuto sussistenti i presupposti del potere extra ordinem: la situazione alluvionale non ancora riassorbita, la prossimità dello stadio alle aree colpite, le allerte meteo, la vulnerabilità idraulica e idrogeologica, l'afflusso previsto di circa 35.000 persone e la sottrazione di risorse della polizia locale impegnate nell'emergenza. Le carenze motivazionali e istruttorie prospettate non dimostravano una lesione definitiva del bene della vita, poiché una riedizione del potere avrebbe potuto condurre legittimamente alla medesima decisione. La sospensione è stata ritenuta idonea, necessaria e proporzionata: il Comune non doveva individuare una sede alternativa, spettando tale scelta alla Lega, mentre la soluzione a porte chiuse avrebbe comunque richiesto attività di sicurezza e avrebbe inciso maggiormente sugli interessi delle società e del pubblico. È stata esclusa la disparità di trattamento con altri eventi, in ragione della diversità delle condizioni fattuali, dei luoghi, della gravità dell'emergenza e del numero di persone coinvolte. La previa comunicazione al Prefetto è stata ritenuta non requisito di validità o efficacia dell'ordinanza, e comunque il Prefetto risultava informato attraverso il Centro di coordinamento dei soccorsi. La mancata comunicazione diretta alla società non è stata considerata autonomo vizio di legittimità e, in ogni caso, il coinvolgimento della società da parte della Lega ha assicurato la conoscenza dell'atto. È stata inoltre esclusa la responsabilità risarcitoria per mancanza di prova dell'illegittimità sostanziale, della colpa dell'amministrazione, del nesso causale e del danno. Le statistiche e le quotazioni dei bookmakers non sono state ritenute idonee a provare una perdita di chance seria, oggettiva e concretamente valutabile. Le spese di lite sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori.

  La disposizione opera quando l'utilità della domanda caducatoria viene meno nel corso del giudizio; nel caso esaminato, invece, l'atto aveva già esaurito i propri effetti prima della proposizione del ricorso, sicché la domanda di annullamento è stata dichiarata inammissibile, mentre l'illegittimità è stata esaminata nei limiti necessari alla domanda risarcitoria.

• art. 30 c.p.a.

  L’azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione; può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria.

  La domanda risarcitoria può essere proposta autonomamente o contestualmente all'azione di annullamento e non è subordinata alla previa impugnazione vittoriosa dell'atto.

• art. 12, comma 5, d.lgs. n. 1/2018

  Il Sindaco [...] è responsabile, altresì, dell’adozione di provvedimenti contingibili ed urgenti di cui all’articolo 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli per l’incolumità pubblica.

  La norma abilita il Sindaco, quale autorità territoriale di protezione civile, ad adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare gravi pericoli per l'incolumità pubblica.

• art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000

  Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.

  Il potere extra ordinem presuppone un pericolo effettivo, imminente ed eccezionale, non fronteggiabile con mezzi ordinari, adeguata motivazione e temporaneità degli effetti. La previa comunicazione al Prefetto è un adempimento organizzativo, non requisito di validità o di efficacia dell'ordinanza.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Nell'azione risarcitoria il principio dispositivo opera pienamente: il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi dell'illecito, compresi nesso causale ed effettività del danno.

• art. 97 Cost.

  Il principio di proporzionalità è ricondotto anche al buon andamento dell'amministrazione e richiede che la misura sia idonea, necessaria e non eccessivamente sacrificante.

Massime di principio

• La domanda di annullamento di un provvedimento a efficacia istantanea, già integralmente eseguito ed esaurito prima della proposizione del ricorso, è inammissibile per carenza originaria di utilità; se è proposta contestualmente una domanda risarcitoria, il giudice può comunque accertare l'illegittimità dell'atto nei limiti necessari alla decisione sulla responsabilità della pubblica amministrazione.
• Il risarcimento del danno da provvedimento amministrativo richiede cumulativamente illegittimità della condotta, elemento soggettivo, nesso causale, danno ingiusto e lesione di un bene della vita; l'illegittimità dell'atto, anche se accertata, non determina automaticamente il diritto al risarcimento.
• Il potere sindacale contingibile e urgente può essere esercitato quando una situazione eccezionale e imprevedibile determini un pericolo effettivo, imminente e grave per l'incolumità pubblica, non fronteggiabile con strumenti ordinari, sulla base di un'istruttoria concreta e di una motivazione coerente con i dati disponibili al momento della decisione.
• Nel giudizio risarcitorio, eventuali carenze formali di motivazione o istruttoria non dimostrano da sole la lesione definitiva del bene della vita quando, sulla base degli elementi acquisiti nel processo, risulti che la riedizione del potere avrebbe potuto condurre legittimamente al medesimo risultato.
• La sospensione di una manifestazione sportiva disposta per fronteggiare un'emergenza può rispettare il principio di proporzionalità quando sia idonea e necessaria a tutelare la pubblica incolumità e, nel bilanciamento tra più interessi privati, risulti meno pregiudizievole rispetto alle alternative concretamente valutabili.
• La previa comunicazione al Prefetto dell'ordinanza contingibile e urgente prevista dall'art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000 ha natura organizzativa e non costituisce requisito di validità o di efficacia dell'atto; inoltre, la perdita di chance risarcibile deve essere seria, oggettiva e fondata su elementi coerenti, non su mere ipotesi, statistiche generiche o quotazioni di bookmakers.

Come è indicizzato