Sentenza n. 9551/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, con cui sono stati certificati e quantificati il superamento del tetto di spesa per dispositivi medici e la quota complessiva di ripiano per gli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida propedeutiche agli atti regionali, l’intesa della Conferenza Stato-Regioni del 28 settembre 2022 e la determinazione della Regione Abruzzo recante la richiesta della quota di ripiano. Ha inoltre chiesto l’accertamento dell’inesistenza o illegittimità del credito regionale, la restituzione delle somme eventualmente versate o compensate e il risarcimento dei danni. Dal testo emerge che le contestazioni riguardavano, in sostanza, la legittimità del meccanismo di payback applicato retroattivamente agli anni 2015-2018, la validità degli atti ministeriali e regionali e la debenza dell’importo richiesto. Il Collegio ha inoltre rilevato d’ufficio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., il possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti regionali di quantificazione delle somme dovute.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome, estromettendola dal giudizio, poiché essa aveva adottato soltanto un atto endoprocedimentale, ossia l’intesa del 28 settembre 2022, e non un provvedimento autonomamente lesivo. Nel merito, ha respinto le censure rivolte agli atti ministeriali e alla Conferenza, richiamando la propria giurisprudenza e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. Il meccanismo di payback è stato ritenuto compatibile con la Costituzione, in quanto volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria, ragionevole e proporzionato, fondato su una sufficiente base legislativa e non lesivo del principio di irretroattività né del legittimo affidamento: l’obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015, mentre la disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste senza modificare sostanzialmente l’obbligazione. Quanto agli atti regionali che individuano le imprese e gli importi dovuti, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Tali atti svolgono infatti attività meramente tecnico-contabile e vincolata, limitandosi a verificare i dati di fatturato, compilare l’elenco delle aziende e applicare percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo di natura patrimoniale relativo al quantum dell’obbligazione di pagamento ed appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Sono stati assegnati alle parti i termini per la riproposizione della domanda davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  "ha introdotto la previsione di un tetto di spesa cui assoggettare gli acquisti, da parte del SSN, dei dispositivi medici"

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici da parte del Servizio sanitario nazionale.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  "il primo, a decorrere dal 2014, è stato fissato al valore del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard"

  Ha fissato il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  "ciascuna azienda fornitrice concorre alle predette quote in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa"

  Disciplina il concorso delle imprese fornitrici al ripiano, le percentuali applicabili e la procedura di individuazione delle aziende e degli importi dovuti.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  "il superamento del tetto di spesa, nazionale e regionale, concernente l’acquisto dei dispositivi medici, è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA"

  Ha precisato i criteri di rilevazione del superamento del tetto e i termini per la relativa dichiarazione ministeriale.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declinatoria del giudice amministrativo.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti l’eccezione rilevata d’ufficio relativa al difetto di giurisdizione.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  "ha istituito ... un fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l’anno 2023"

  Ha previsto il fondo destinato alle regioni e la riduzione dell’importo dovuto dalle aziende fornitrici, secondo la disciplina poi incisa dalla Corte costituzionale.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  "prevede il pagamento in misura ridotta ... per il periodo 2015-2018"

  Ha previsto il pagamento ridotto del 25 per cento e la cessazione della materia del contendere al ricorrere delle condizioni stabilite dalla legge.

• art. 133 c.p.a.

  Il Collegio rileva che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la legittimazione passiva spetta all’amministrazione che ha adottato il provvedimento conclusivo e non agli organi intervenuti soltanto con pareri, intese o altri atti endoprocedimentali, salvo che tali atti siano autonomamente lesivi.
• Gli atti regionali adottati ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. 78/2015 per il payback dei dispositivi medici, quando si limitano a verificare dati contabili, individuare le imprese e applicare percentuali e importi già determinati dalla legge e dagli atti statali, costituiscono attività vincolata e meramente ricognitiva, priva di esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa alla debenza e alla corretta quantificazione della quota di payback posta a carico di un’impresa fornitrice di dispositivi medici riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario quando l’amministrazione agisce a valle della fissazione statale del tetto di spesa e della certificazione del relativo superamento.
• Il meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è stato ritenuto dalla Corte costituzionale ragionevole e proporzionato rispetto all’obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria, nonché compatibile con la riserva di legge, poiché la disciplina primaria individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione, percentuali e linee essenziali della procedura.
• La disciplina sopravvenuta nel 2022, che ha reso concretamente operative le procedure di recupero del payback per gli anni 2015-2018, non determina di per sé un’illegittima retroattività né una lesione dell’affidamento, quando l’obbligo sostanziale di ripiano era già previsto e conoscibile dalle imprese al momento della fornitura.

Come è indicizzato