Sentenza n. 1494/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittima la dichiarazione di decadenza dalla concessione demaniale marittima ai sensi dell’art. 47, comma 1, lettere d) e f), cod. nav. La decadenza era stata fondata sul mancato pagamento dei canoni demaniali relativi a più annualità, sull’inadempimento degli obblighi fiscali relativi all’imposta regionale sulle concessioni e all’imposta di registro, sulla mancata costituzione del deposito cauzionale e sulla tardiva e ritenuta inidonea attuazione delle prescrizioni in materia di abbattimento delle barriere architettoniche. In appello la società ha dedotto, anzitutto, l’omessa pronuncia del TAR sulla rateizzazione dei canoni e ha sostenuto che l’adesione a piani di rateizzazione e i pagamenti effettuati avrebbero escluso o attenuato la gravità dell’inadempimento. Ha inoltre contestato la legittimità della decadenza per la mancata predeterminazione, nell’atto concessorio, del numero di rate il cui mancato pagamento avrebbe consentito l’adozione della misura. La società ha censurato anche la rilevanza attribuita agli ulteriori inadempimenti fiscali, alla mancata prestazione della cauzione e all’inosservanza delle prescrizioni sull’accessibilità. Infine, ha dedotto il difetto di proporzionalità e di adeguato bilanciamento degli interessi, valorizzando la rilevanza economico-sociale e la storica presenza dell’attività commerciale, nonché la contraddittorietà della decadenza rispetto al rinnovo della concessione sino al 2033 previsto dalla normativa sopravvenuta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso l’omessa pronuncia, rilevando che il primo giudice aveva esaminato la rateizzazione e i piani di rientro, valutandoli nel quadro della persistente morosità. La rateizzazione incide soltanto sulle modalità e sui tempi del pagamento, non estingue l’obbligazione sino all’integrale adempimento e non impedisce all’amministrazione di apprezzare la gravità dell’inadempimento considerando durata, importo del debito e affidabilità complessiva del concessionario. Nel caso concreto, la morosità riguardava numerose annualità, ammontava a euro 118.461,99 alla data del provvedimento ed era perdurata nonostante solleciti e precedenti dilazioni; i pagamenti parziali non avevano estinto il debito né eliminato gli ulteriori inadempimenti. Il Collegio ha ritenuto infondata anche la censura sulla mancata predeterminazione numerica delle rate: l’art. 47, comma 1, lett. d), cod. nav. deve essere interpretato secondo proporzionalità e in analogia con l’art. 1455 c.c., sicché la mancata indicazione del numero di rate non impedisce la decadenza quando l’inadempimento sia grave, sistematico e rilevante economicamente. Sono stati ritenuti rilevanti ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav. anche il mancato pagamento degli obblighi fiscali connessi alla concessione, la mancata costituzione della cauzione espressamente prevista dal titolo e la protratta inosservanza delle prescrizioni sull’accessibilità. L’adempimento tardivo e parziale di queste ultime non era idoneo a neutralizzare gli effetti dell’inadempimento già maturato. Il giudizio di inaffidabilità complessiva è stato ritenuto ragionevole e proporzionato, considerata la pluralità e la durata delle violazioni, l’assenza di garanzie adeguate e l’interesse pubblico alla corretta gestione del demanio marittimo. La rilevanza economico-sociale dell’attività e la sua presenza storica sul territorio non impediscono la decadenza quando siano integrati i presupposti normativi. Neppure il rinnovo o la proroga automatica della concessione fondava un affidamento tutelabile, trattandosi di effetti direttamente legislativi e, quanto alle proroghe delle concessioni turistico-ricreative, incompatibili con il diritto dell’Unione secondo la giurisprudenza richiamata. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 47, comma 1, lett. d), cod. nav.

  per omesso pagamento del canone per il numero di rate fissato a questo effetto dall’atto di concessione

  La disposizione non richiede necessariamente la previa indicazione numerica delle rate insolute quando l’inadempimento sia grave, sistematico e rilevante economicamente; la decadenza è legittima se la morosità compromette significativamente l’equilibrio del rapporto concessorio.

• art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav.

  per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di legge o di regolamenti

  La causa di decadenza comprende la violazione degli obblighi fiscali connessi alla concessione, dell’obbligo di prestare la cauzione previsto dal titolo e delle prescrizioni tecniche poste a carico del concessionario.

• art. 1455 c.c.

  Il requisito della gravità dell’inadempimento, elaborato per i contratti a prestazioni corrispettive, costituisce parametro interpretativo della decadenza dalla concessione demaniale.

• art. 26 reg. es. cod. nav.

  L’obbligo procedimentale di interpellare l’amministrazione competente è stato ritenuto assolto mediante l’interlocuzione con l’Agenzia del Demanio.

• art. 17 reg. es. cod. nav.

  La previsione regolamentare costituisce base dell’obbligo di prestazione della cauzione, quando tale obbligo sia espressamente previsto anche nell’atto concessorio.

• art. 100 d.l. n. 104/2020

  Il TAR, la cui valutazione è stata confermata, ha ritenuto che il ricalcolo retroattivo dei canoni non si applicasse alla concessione in esame e che, per le concessioni turistico-ricreative, i nuovi criteri operassero dall’annualità 2021.

• l. n. 145/2018

  Il rinnovo automatico previsto dalla legge non costituisce accertamento della correttezza o dell’affidabilità del concessionario e non fonda un affidamento tutelabile alla conservazione del titolo.

• d.l. n. 34/2020, conv. in l. n. 77/2020

  Le proroghe automatiche previste dalla normativa nazionale non impediscono l’esercizio del potere di decadenza in presenza dei presupposti dell’art. 47 cod. nav.; il giudice richiama inoltre la loro incompatibilità con il diritto dell’Unione.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  La disciplina europea è richiamata quale parametro di incompatibilità delle proroghe legislative automatiche delle concessioni demaniali turistico-ricreative.

• artt. 49 e 56 TFUE

  I principi di libertà di stabilimento e libera concorrenza sono richiamati quale ulteriore fondamento dell’incompatibilità delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali.

Massime di principio

• La rateizzazione del debito del concessionario demaniale incide sulle modalità e sui tempi di pagamento, ma non estingue l’obbligazione sino all’integrale adempimento e non impedisce all’amministrazione concedente di valutare la gravità dell’inadempimento ai fini della decadenza.
• Ai fini della decadenza dalla concessione demaniale per mancato pagamento dei canoni, la mancata predeterminazione nell’atto concessorio del numero di rate insolute non è di per sé ostativa quando la morosità sia grave, sistematica, protratta e rilevante economicamente, secondo un giudizio coerente con il parametro dell’art. 1455 c.c.
• La gravità dell’inadempimento del concessionario può essere desunta non soltanto dall’ammontare del debito, ma anche dalla sua durata, dalla pluralità delle annualità coinvolte, dalla reiterazione dei solleciti, dall’assenza di garanzie adeguate e dall’inaffidabilità complessiva nella regolare esecuzione del rapporto.
• Ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav., costituiscono inadempimenti rilevanti ai fini della decadenza anche la violazione di obblighi fiscali strettamente connessi alla concessione, la mancata prestazione della cauzione prevista dal titolo e l’inosservanza protratta di prescrizioni tecniche imposte dall’atto concessorio.
• L’esercizio del potere di decadenza dalla concessione demaniale richiede una valutazione ponderata e motivata della gravità delle violazioni e dell’interesse pubblico alla corretta gestione del bene; l’interesse del concessionario alla prosecuzione dell’attività economica non prevale quando la morosità e gli ulteriori inadempimenti compromettano seriamente l’affidabilità del rapporto.
• Le proroghe o i rinnovi automatici di una concessione demaniale previsti direttamente dalla legge non attestano la regolarità del concessionario e non fondano un affidamento tutelabile alla conservazione del titolo, né impediscono l’esercizio del potere di decadenza per successivi o persistenti inadempimenti.

Come è indicizzato