Sentenza n. 5429/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

Il ricorrente, cittadino gambiano nato il 1° gennaio 2007 e giunto in Italia come minore straniero non accompagnato, era stato collocato in una comunità di accoglienza e sottoposto a tutela e affidamento. Dopo aver compiuto la maggiore età, aveva presentato il 7 dicembre 2024 domanda di conversione del permesso per minore età ai sensi dell’art. 32, comma 1-bis, T.U.I.; la cooperativa che lo seguiva aveva chiesto il parere ministeriale, trasmettendo la Scheda G il 3 gennaio 2025. Dopo la comunicazione di avvio e il preavviso di rigetto del 20 gennaio 2025, il ricorrente aveva trasmesso il 30 luglio 2025 la dichiarazione di ospitalità, la relazione di fine percorso, la richiesta del parere e la documentazione relativa a un rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato part-time di 18 ore settimanali, avviato il 13 maggio 2025. La Questura aveva confermato il 5 agosto 2025 l’acquisizione favorevole degli allegati, ma aveva poi negato la conversione per mancata produzione del parere ministeriale, della prova di un alloggio regolare e dell’iscrizione al Centro per l’Impiego. Il ricorrente ha dedotto: violazione degli artt. 7, 10-bis e 21-octies l. 241/1990, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, perché il diniego si fondava anche su ragioni non comunicate nel preavviso e ignorava documenti già acquisiti; violazione dell’art. 32, comma 1-bis, d.lgs. 286/1998, perché il parere è endoprocedimentale, va acquisito d’ufficio e non è vincolante, mentre la Questura avrebbe dovuto valutare autonomamente l’integrazione documentata; violazione dell’art. 5, comma 9, T.U.I., per omessa considerazione del rapporto di lavoro attestato dalla comunicazione UniLav. In sede cautelare il ricorrente aveva inoltre dedotto il rischio di espulsione e di perdita del lavoro e invocato l’art. 8 CEDU. L’Amministrazione ha sostenuto la sufficienza della motivazione, la mancata produzione tempestiva dei documenti, la necessità del parere positivo e l’applicabilità dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha accolto integralmente il ricorso e annullato il decreto, imponendo alla Questura di rideterminarsi. Ha accolto la prima censura: la dichiarazione di ospitalità e la documentazione lavorativa erano state prodotte e la Questura ne aveva confermato l’acquisizione, sicché il diniego, che ne affermava l’assenza e introduceva motivi ostativi ulteriori rispetto al preavviso, è viziato da travisamento e da erronea ricostruzione della documentazione. Il vizio non è sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, perché gli elementi partecipativi avrebbero potuto incidere sulla decisione e la norma esclude espressamente dall’area dei vizi non invalidanti la violazione dell’art. 10-bis. Ha accolto la seconda censura: il parere previsto dall’art. 32, comma 1-bis, T.U.I. è obbligatorio ma endoprocedimentale e consultivo; la sua acquisizione compete all’Amministrazione e non può essere addossata al richiedente. La mancanza del parere non giustifica automaticamente il diniego: la Questura deve acquisirlo d’ufficio oppure svolgere un’autonoma valutazione degli elementi disponibili, motivando adeguatamente. La Questura non ha compiuto tale valutazione e ha ignorato il percorso di integrazione, la disponibilità di alloggio e il rapporto di lavoro. Ha accolto anche la terza censura: la comunicazione UniLav del 13 maggio 2025 attestava un rapporto di lavoro attivo, elemento rilevante per la conversione, ma il provvedimento non lo esaminava né svolgeva gli approfondimenti istruttori necessari. Il giudicato vincola l’Amministrazione a riesaminare la domanda acquisendo d’ufficio il parere ministeriale oppure valutando autonomamente la documentazione già prodotta, inclusi la relazione di fine percorso, la dichiarazione di ospitalità e la comunicazione UniLav. Le spese di giudizio sono state integralmente compensate per la peculiarità e la natura seriale della controversia. È stata confermata l’ammissione del ricorrente al patrocinio a spese dello Stato e liquidato al difensore un compenso di € 1.200,00, oltre spese generali, CPA e IVA, a carico dell’erario.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La norma dispone altresì, nella sua formulazione attuale, che il provvedimento finale di diniego non possa addurre motivi ostativi diversi da quelli comunicati con il preavviso, salvo che si tratti di motivi ulteriori sopravvenuti a seguito delle osservazioni presentate dal privato.

  Il provvedimento conclusivo non può fondarsi su ragioni ostative diverse da quelle indicate nel preavviso, salvo che siano emerse successivamente in conseguenza delle osservazioni del privato.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Nel caso in esame, tuttavia, l'apporto partecipativo del ricorrente aveva già prodotto elementi di fatto (dichiarazione di ospitalità, contratto di lavoro, UniLav) idonei a incidere sulla valutazione di merito della Questura, sicché non è possibile affermare che il provvedimento sarebbe stato identico ove la documentazione fosse stata correttamente esaminata.

  La sanatoria del vizio procedimentale presuppone che l’Amministrazione dimostri che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso; tale dimostrazione manca quando la documentazione trasmessa può incidere sulla valutazione di merito. La violazione dell’art. 10-bis è inoltre espressamente esclusa dall’area dei vizi non invalidanti.

• art. 32, comma 1-bis, d.lgs. 286/1998

  La locuzione «previo parere positivo», contenuta nell'art. 32, comma 1-bis, non trasforma il consulto in atto co-decisorio, ma individua un momento istruttorio obbligatorio all'esito del quale la Questura conserva piena autonomia valutativa, potendo recepire il parere, discostarsene adeguatamente motivando, ovvero provvedere in sua assenza valorizzando gli ulteriori elementi acquisiti.

  Il parere ministeriale è obbligatorio ma non vincolante e non costituisce una decisione condivisa con la Questura. La Questura deve acquisirlo nell’ambito dell’istruttoria, ma può discostarsene motivatamente o, se non è stato reso, decidere sulla base di un’autonoma valutazione degli altri elementi acquisiti.

• art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998

  Il Consiglio di Stato ha affermato che, in presenza di elementi documentali dimostrativi di un effettivo inserimento lavorativo, l'Amministrazione è tenuta a svolgere approfondimenti istruttori e a valutare se tali elementi siano idonei a giustificare il rilascio del titolo (Cons. Stato, Sez. III, n. 4812/2020).

  Nella valutazione della domanda di conversione l’Amministrazione deve esaminare la documentazione che dimostra l’effettivo inserimento lavorativo e svolgere gli approfondimenti istruttori necessari; non può omettere ogni valutazione del rapporto di lavoro documentato.

• art. 2 l. 184/1983

  Il Collegio, conformemente al proprio orientamento cautelare e alla consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, ritiene che tale parere abbia natura di atto endoprocedimentale obbligatorio, la cui acquisizione compete all'Amministrazione procedente e non può essere posta a carico del richiedente.

  La disposizione è richiamata per individuare la categoria dei minori stranieri non accompagnati affidati o sottoposti a tutela ammessi alla disciplina dell’art. 32, comma 1-bis, T.U.I.; il ricorrente, affidato e sottoposto a tutela, vi rientrava.

Massime di principio

• Nella procedura di conversione del permesso per minore età prevista dall’art. 32, comma 1-bis, d.lgs. 286/1998, il parere del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali è obbligatorio e va acquisito d’ufficio dall’Amministrazione procedente: il richiedente non può essere onerato della sua produzione.
• Il parere previsto dall’art. 32, comma 1-bis, d.lgs. 286/1998 ha natura consultiva e non vincolante. La sua mancata acquisizione non impone il diniego, ma richiede che l’Amministrazione valuti autonomamente gli altri elementi disponibili e motivi la decisione.
• In presenza di documentazione che attesta un rapporto di lavoro effettivo e attivo, l’Amministrazione che decide sulla conversione del permesso deve esaminarla e svolgere gli approfondimenti istruttori necessari, valutandone la rilevanza per il rilascio del titolo.
• Il diniego adottato sulla base dell’asserita mancanza di documenti già trasmessi e acquisiti è viziato da travisamento dei fatti e difetto di istruttoria; il vizio non è neutralizzabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 quando quei documenti avrebbero potuto incidere sulla valutazione amministrativa.
• Ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, il provvedimento finale non può introdurre motivi ostativi diversi da quelli comunicati nel preavviso, salvo che siano sopravvenuti a seguito delle osservazioni del privato.

Come è indicizzato