Sentenza n. 8684/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato il decreto interministeriale n. 181/2024, contestando alcune disposizioni del Piano aggiornato che disciplinano l'organizzazione e l'affidamento dei servizi nelle aree di servizio autostradali. Con il primo motivo ha censurato l'accorpamento gestionale di aree profittevoli e non profittevoli, deducendo irragionevolezza, sproporzione, contraddittorietà con le premesse del decreto e con il precedente Piano, nonché indebita compressione dell'autonomia imprenditoriale. Con il secondo motivo ha contestato la disciplina della durata delle subconcessioni, lamentando la mancata previsione di una durata minima coerente con i limiti inderogabili stabiliti dalla normativa sui contratti di gestione degli impianti di distribuzione carburanti e con i tempi di ammortamento degli investimenti. Con il terzo motivo ha censurato il criterio di valutazione delle offerte fondato anche sul livello dei prezzi praticati all'utenza e sul differenziale rispetto ai prezzi medi regionali, ritenendolo non comparabile, lesivo dell'autonomia nella determinazione dei prezzi, discriminatorio e potenzialmente distorsivo della concorrenza. Con il quarto motivo ha impugnato le previsioni sulla rimodulazione degli orari e delle modalità di erogazione dei servizi, comprese le modalità automatiche, deducendo un'eccessiva compressione dell'autonomia gestionale, illogicità e contraddittorietà rispetto ai precedenti indirizzi ministeriali. Con il quinto motivo ha contestato l'automatica estensione ai contratti con soggetti terzi delle proroghe delle convenzioni e subconcessioni principali, deducendo il contrasto con i limiti minimi inderogabili posti dalla normativa di settore, nonché violazione della certezza dei rapporti e dell'affidamento.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Le disposizioni di cui agli articoli 7.5 e 8.1, lettere a), b), g), h) e j), erano già state annullate da una precedente sentenza della stessa Sezione, immediatamente esecutiva ai sensi dell'art. 33, comma 2, c.p.a.; esse erano quindi espunte dall'ordinamento con efficacia ex tunc e non costituivano più un oggetto attuale di impugnazione. Il Collegio ha escluso che l'annullamento per incompetenza imponesse di esaminare anche la legittimità sostanziale delle misure, richiamando il carattere prioritario e assorbente del vizio di incompetenza e il divieto, ex art. 34, comma 2, c.p.a., di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati dall'autorità competente. Ha inoltre rilevato che l'Autorità di Regolazione dei Trasporti, individuata dalla precedente sentenza quale soggetto competente, non avrebbe potuto essere vincolata dall'esito di un giudizio promosso contro un'amministrazione diversa e incompetente. Anche il quinto motivo è stato dichiarato improcedibile, poiché la disposizione impugnata era già stata annullata da precedenti sentenze passate in giudicato. In via di completezza, il TAR ha comunque osservato che la censura sarebbe stata fondata, essendo illegittimo l'automatismo di estensione delle proroghe per contrasto con i limiti inderogabili posti a tutela della libertà imprenditoriale e dei gestori degli impianti. Quanto all'art. 4, comma 4, il motivo è stato dichiarato improcedibile perché la disposizione, collegata all'art. 7.5 ormai annullato, è divenuta incompleta e priva di concreta operatività. Il Collegio ha inoltre rilevato, sempre incidentalmente, la possibile inammissibilità della censura per difetto di immediata lesività, trattandosi di una previsione programmatica e meramente facoltizzante, la cui lesione avrebbe potuto concretizzarsi solo con una successiva prescrizione del bando. Le spese sono state compensate per la complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 33, comma 2, c.p.a.

  Le sentenze di primo grado sono immediatamente esecutive.

  L'immediata esecutività della sentenza di annullamento comporta che le disposizioni annullate siano espunte dall'ordinamento con efficacia ex tunc, facendo venir meno l'oggetto dell'impugnazione pendente.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati, sicché l'accertamento del difetto di competenza preclude lo scrutinio sostanziale di misure che dovranno eventualmente essere adottate dall'autorità competente.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  L'avviso alle parti su una questione rilevata d'ufficio non è stato ritenuto necessario, poiché il tema generale degli effetti dell'annullamento delle disposizioni impugnate era già stato sottoposto al contraddittorio.

• art. 1, comma 6, d.lgs. 32/1998

  La gestione degli impianti [...] ad altri soggetti [...] mediante contratti di durata non inferiore a sei anni.

  La norma è richiamata come fonte di un limite minimo di durata dei contratti di gestione degli impianti di distribuzione carburanti.

• art. 16 d.l. 745/1970

  Non inferiore agli anni nove.

  La norma è richiamata quale disposizione imperativa sulla durata minima dei contratti aventi a oggetto la cessione gratuita dell'uso degli apparecchi e delle attrezzature di distribuzione.

• art. 19 d.P.R. 1269/1971

  È richiamato dal precedente Piano quale riferimento per la durata dei contratti di cessione gratuita delle attrezzature e degli immobili connessi alla distribuzione dei carburanti.

• art. 99 c.p.a.

  È richiamata indirettamente attraverso il principio dell'Adunanza plenaria sulla priorità e natura assorbente del vizio di incompetenza.

Massime di principio

• L'annullamento giudiziale di una disposizione amministrativa, essendo immediatamente esecutivo e produttivo di effetti ex tunc, fa venir meno l'oggetto dell'impugnazione proposta contro la medesima disposizione e determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione.
• Quando l'annullamento di un atto amministrativo è fondato sul difetto di competenza dell'autorità emanante, il giudice non deve esaminare la legittimità sostanziale delle misure, poiché l'autorità competente non può essere vincolata da un giudizio svolto nei confronti dell'organo incompetente e il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati.
• Una disposizione che rinvia integralmente a un'altra disposizione ormai annullata può divenire incompleta e priva di concreta operatività; in tal caso viene meno l'interesse attuale a impugnarla.
• Una previsione meramente programmatica e facoltizzante, che attribuisce all'amministrazione la possibilità di adottare future prescrizioni, non è di regola immediatamente lesiva; l'interesse a ricorrere può sorgere soltanto con l'adozione dell'atto successivo che traduca concretamente tale facoltà in una prescrizione vincolante.
• L'automatica estensione delle proroghe delle convenzioni principali ai contratti di affidamento a terzi è illegittima se non rispetta i limiti inderogabili di durata posti dalla normativa di settore a tutela della libertà imprenditoriale e dei gestori degli impianti.

Come è indicizzato