Sentenza n. 1874/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune aveva ottenuto dal TAR Lazio l'annullamento della decadenza da un finanziamento PNRR destinato alla costruzione di un asilo nido e l'ordine al Ministero di riammettere il progetto al finanziamento, eventualmente anche extra ordinem, senza ripetere le verifiche già svolte e assegnando per l'aggiudicazione un termine non anteriore al 31 ottobre 2024. Il Ministero, tuttavia, non aveva dato tempestiva esecuzione alla sentenza nonostante tre solleciti del Comune; dopo la proposizione del giudizio di ottemperanza aveva adottato un decreto di riammissione, seguito da un nuovo cronoprogramma che prevedeva l'aggiudicazione entro il 30 settembre 2025, l'avvio dei lavori entro il 31 ottobre 2025, la conclusione entro il 31 marzo 2026 e il collaudo entro il 30 giugno 2026. Il Comune contestava che tali termini fossero irragionevoli e materialmente incompatibili con la realizzazione dell'opera, anche perché il progetto era stato originariamente predisposto sulla base di un accordo che prevedeva quasi tre anni per la conclusione dei lavori. Deduceva, inoltre, che l'inerzia ministeriale avesse reso impossibile l'esecuzione in forma specifica del giudicato e chiedeva il risarcimento ai sensi dell'art. 112, comma 3, c.p.a. Le amministrazioni opponevano l'inammissibilità dell'appello per violazione degli artt. 104 e 101 c.p.a. e proponevano appello incidentale contro alcune affermazioni motivazionali della sentenza di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto le eccezioni di inammissibilità dell'appello principale, ritenendo che il Comune non avesse introdotto domande nuove e che i motivi d'appello individuassero specificamente i capi e le argomentazioni della sentenza contestati. Nel merito ha ritenuto fondata la censura relativa all'inesatta e tardiva esecuzione del giudicato. Nel giudizio di ottemperanza rilevano non solo l'inerzia dell'amministrazione, ma anche un comportamento attivo che realizzi un'ottemperanza parziale, inesatta, elusiva o violativa del giudicato. La sentenza ottemperanda non imponeva una mera riammissione formale al finanziamento, ma una riammissione idonea a consentire concretamente la realizzazione dell'opera. Il Ministero, omettendo per quasi un anno di dare esecuzione alla sentenza e ignorando i solleciti e la proposta di variante del Comune, aveva reso di fatto irrealizzabile l'esecuzione in forma specifica. Il cronoprogramma successivamente assegnato non poteva essere considerato equivalente a quello previsto per progetti presentati ex novo nell'ambito di un diverso piano di finanziamento, poiché il Comune aveva già ottenuto il finanziamento e aveva elaborato il progetto sulla base delle originarie tempistiche. Il Collegio ha però precisato che né il Ministero né il giudice potevano derogare al termine europeo del 30 giugno 2026; pertanto non era possibile ordinare l'assegnazione di termini ulteriori tali da superare quel termine. È stata invece accolta la domanda risarcitoria subordinata: l'art. 112, comma 3, c.p.a. consente al giudice dell'ottemperanza di decidere una nuova azione risarcitoria per i danni connessi all'impossibilità, totale o parziale, di eseguire in forma specifica il giudicato o alla sua violazione o elusione. Tale responsabilità è stata qualificata come sostanzialmente oggettiva, esclusa soltanto dall'originaria o sopravvenuta insussistenza del nesso causale. Il Ministero dell'Istruzione e del Merito è stato condannato a pagare al Comune euro 2.419.100,01, pari all'importo del finanziamento, oltre rivalutazione monetaria, interessi compensativi e interessi legali secondo i criteri indicati in motivazione. Gli appelli incidentali delle amministrazioni sono stati dichiarati inammissibili per difetto di interesse, essendo esse risultate integralmente vittoriose in primo grado e non potendo impugnare la sentenza per un mero interesse di fatto a evitare eventuali future conseguenze. Le amministrazioni appellate sono state condannate in solido alle spese dei due gradi.

Norme richiamate

• art. 112, comma 2, c.p.a.

  Nel giudizio di ottemperanza possono essere dedotti sia l'inadempimento omissivo sia comportamenti attivi di attuazione parziale, inesatta, elusiva o violativa del giudicato.

• art. 112, comma 3, c.p.a.

  può essere proposta ... azione di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione

  Consente di proporre anche in unico grado davanti al giudice dell'ottemperanza una nuova azione risarcitoria per i danni causalmente connessi all'impossibilità o alla mancata esecuzione specifica del giudicato, nonché alla sua violazione o elusione.

• art. 114, comma 4, lett. a), c.p.a.

  È richiamato quale fondamento dei poteri del giudice dell'ottemperanza di ordinare l'esecuzione del giudicato.

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  È richiamato quale disposizione coerente con la possibilità di qualificare come inottemperanza anche un comportamento attivo di violazione o elusione del giudicato.

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  È richiamato quale disposizione coerente con il sindacato del giudice dell'ottemperanza sugli atti adottati in violazione o elusione del giudicato.

• art. 104 c.p.a.

  Non impedisce la deduzione in appello di argomentazioni volte a dimostrare l'irrealizzabilità del cronoprogramma quando non siano introdotte domande nuove.

• art. 101 c.p.a.

  L'appello è ammissibile quando individua e confuta analiticamente i capi e le argomentazioni sfavorevoli della sentenza impugnata.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza costituisce inottemperanza non solo l'inerzia dell'amministrazione, ma anche qualsiasi comportamento attivo che realizzi un'attuazione parziale, inesatta, elusiva o violativa del giudicato.
• La riammissione formale a un finanziamento non esegue correttamente il giudicato quando, per la tardività dell'azione amministrativa o per le modalità concretamente prescelte, non consente più di realizzare l'opera o l'utilità riconosciuta dalla sentenza.
• Il perimetro del giudicato amministrativo e dell'effetto conformativo si determina in rapporto al petitum, alla causa petendi e ai vizi dedotti; nel giudizio di ottemperanza si può verificare la conformità dell'azione amministrativa al giudicato, ma le questioni di legittimità estranee alle statuizioni della sentenza devono essere fatte valere in un ordinario giudizio di cognizione.
• Ai sensi dell'art. 112, comma 3, c.p.a., il giudice dell'ottemperanza può conoscere una nuova domanda risarcitoria per i danni connessi all'impossibilità o alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato, ovvero alla sua violazione o elusione; non è invece proponibile in tale sede una qualsiasi domanda risarcitoria non collegata a tali eventi.
• Quando l'esecuzione in forma specifica del giudicato diviene impossibile per la condotta dell'amministrazione, l'obbligazione di esecuzione si converte in un'obbligazione risarcitoria avente a oggetto l'equivalente monetario dell'utilità riconosciuta, con responsabilità esclusa soltanto in caso di insussistenza originaria o sopravvenuta del nesso causale.
• L'appello incidentale è inammissibile per difetto di interesse quando la parte sia risultata integralmente vittoriosa in primo grado e l'impugnazione persegua soltanto l'eliminazione di affermazioni motivazionali, senza una concreta utilità giuridica.

Come è indicizzato