Sentenza n. 684/2026 - Palermo, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il bando, il disciplinare di gara, il disciplinare tecnico e gli atti regolamentari presupposti relativi all'assegnazione di 14 macrolotti di superfici pubblicitarie comunali, contestando il criterio del massimo rialzo sul canone annuo posto a base d'asta. Ha dedotto, in primo luogo, l'inadeguatezza dei rinvii contenuti nella lex specialis agli atti regolamentari e al Piano generale degli impianti pubblicitari, ritenendo non conoscibili le regole tecniche, l'azzonamento, l'ubicazione degli impianti e le relative caratteristiche, con conseguente impossibilità di formulare un'offerta seria. Ha sostenuto, inoltre, che la rimessione alla fase successiva all'aggiudicazione della concreta localizzazione degli impianti rendesse indeterminato e antieconomico l'oggetto della concessione, e che l'assenza di requisiti minimi prestazionali impedisse la comparabilità delle offerte. Ha dedotto anche la violazione della normativa anticorruzione, per l'eccessiva discrezionalità attribuita agli uffici e alla commissione tecnica. In via derivata e diretta ha censurato il Regolamento CUP, il Regolamento sulla pubblicità e il Piano generale degli impianti pubblicitari, sostenendo la violazione dell'art. 1, comma 821, della l. n. 160/2019, dell'art. 23 del d.lgs. n. 285/1992, del relativo regolamento di esecuzione e della disciplina paesaggistica, nonché l'illegittimità dell'accorpamento in 14 macrolotti. La ricorrente ha dichiarato di non aver presentato domanda di partecipazione alla gara.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato parzialmente inammissibile e, per il resto, rigettato. La mancata partecipazione alla gara limita l'interesse ad agire alle sole clausole immediatamente escludenti, ossia a quelle che rendano realmente impossibile presentare un'offerta, impongano oneri incomprensibili o sproporzionati, rendano incongruamente difficoltosa la partecipazione, impediscano il calcolo della convenienza tecnica ed economica o determinino condizioni negoziali obiettivamente non convenienti. Sono stati quindi ritenuti ammissibili i motivi relativi all'asserita impossibilità di formulare l'offerta, mentre sono stati dichiarati inammissibili il motivo sulla violazione della normativa anticorruzione e quello sull'eccessivo numero dei macrolotti, poiché non era stato chiarito come tali profili impedissero la partecipazione alla gara. Nel merito, il TAR ha distinto due fasi: una prima fase concessoria, nella quale la gara assegna la disponibilità di superfici pubblicitarie contingentate organizzate in macrolotti, entro i limiti di numero, tipologia e superficie previsti dal piano; e una seconda fase autorizzatoria, successiva all'aggiudicazione, nella quale vengono esaminati i progetti dei singoli impianti e rilasciati i relativi titoli, tenendo conto del Codice della strada, dei vincoli culturali e paesaggistici e delle valutazioni della commissione tecnica. Secondo il Collegio, la ricorrente ha erroneamente applicato alla prima fase i requisiti di determinatezza propri dell'autorizzazione del singolo impianto. Il bando indicava sufficientemente l'oggetto della concessione, i macrolotti, il numero e la superficie massima degli impianti, la consistenza delle strade e i criteri di suddivisione territoriale. La successiva valutazione tecnica dei progetti costituisce una conseguenza fisiologica dell'utilizzo di suolo pubblico e non rende indeterminato l'oggetto della concessione. È stata ritenuta legittima anche l'assenza di un'offerta tecnica, coerente con una concessione di bene pubblico aggiudicata al massimo rialzo e non con un affidamento di servizio. Il rinvio a documenti regolamentari non disponibili sul solo link indicato nel disciplinare non costituisce vizio del bando, non essendo stata dedotta l'irreperibilità degli atti presso il sito o gli uffici comunali. Sono state respinte anche le censure contro gli atti regolamentari: l'art. 1, comma 821, della l. n. 160/2019 non impone un unico regolamento né richiede che il regolamento contenga tutte le caratteristiche tecniche ed esecutive dei singoli impianti; l'art. 53 del Regolamento CUP non contrasta con l'art. 23 del Codice della strada, poiché l'individuazione dei singoli siti appartiene alla fase autorizzatoria; il coinvolgimento della Soprintendenza può avvenire nella validazione dei progetti successiva alla gara; l'indicazione negli allegati del PGIP di tipologie e dimensioni è sufficiente, potendo gli aspetti di dettaglio essere definiti nella fase successiva. Le spese sono state compensate per la complessità e parziale novità delle questioni e per la limitatezza delle difese del Comune.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  È richiamato dalla ricorrente a sostegno dei principi di buon andamento, razionalità e trasparenza; le relative censure sono state ritenute infondate o, in parte, inammissibili.

• art. 4 d.lgs. 50/2016

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi applicabili alle procedure di affidamento; il motivo fondato sull'inadeguatezza dei rinvii della lex specialis è stato respinto.

• art. 1, comma 821, l. n. 160/2019

  Non impone l'adozione di un unico regolamento né richiede necessariamente l'indicazione delle caratteristiche qualitative e tecniche minime dei singoli impianti; è sufficiente che la disciplina individui il procedimento, le tipologie e il numero degli impianti e le superfici destinabili alla pubblicità.

• art. 23 d.lgs. n. 285/1992

  La disciplina relativa all'individuazione e autorizzazione dei singoli impianti pubblicitari opera nella fase autorizzatoria successiva alla concessione delle superfici e non impone di individuare previamente, già nella gara per la concessione, ogni singolo sito.

• artt. 47 ss. d.P.R. n. 495/1992

  Regolano, insieme all'art. 23 del Codice della strada, la fase autorizzatoria dei singoli impianti pubblicitari successiva all'assegnazione delle superfici.

• art. 53, comma 2, Regolamento CUP del Comune di Palermo

  “In sede di prima assegnazione le superfici pubblicitarie previste dal predetto Piano verranno messe a bando per macro lotti e secondo il criterio del massimo rialzo sull’importo a base d’asta [...] gli aggiudicatari, prima di procedere alle esposizioni pubblicitarie, avranno l’obbligo di produrre per ciascun lotto i progetti di collocazione degli impianti [...]”.

  Prevede una procedura bifasica: prima la concessione delle superfici tramite gara, poi la presentazione e validazione dei progetti dei singoli impianti e il rilascio delle autorizzazioni.

• art. 43 Regolamento comunale sulla pubblicità e le pubbliche affissioni

  Consente l'assegnazione tramite gara dei gruppi di lotti e attribuisce all'aggiudicatario la superficie pubblicitaria corrispondente.

• art. 30 c.p.a.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti i profili di parziale inammissibilità connessi alla mancata partecipazione alla gara e di disporre il rinvio per gli incombenti istruttori.

Massime di principio

• Quando un bando assegna, mediante gara, la disponibilità di superfici pubblicitarie contingentate su suolo pubblico, l'oggetto della prima fase è la concessione del bene e della relativa possibilità di presentare progetti, non l'autorizzazione immediata di ciascun singolo impianto.
• La procedura di assegnazione delle superfici pubblicitarie può legittimamente articolarsi in una fase concessoria, aggiudicata anche al massimo rialzo, e in una successiva fase autorizzatoria nella quale l'amministrazione valuta i progetti dei singoli impianti e verifica il rispetto della normativa stradale, culturale e paesaggistica.
• La mancata partecipazione alla gara consente l'impugnazione immediata del bando soltanto quando le clausole rendano realmente impossibile o incongruamente difficoltosa la presentazione dell'offerta, impongano oneri manifestamente incomprensibili o sproporzionati, impediscano il calcolo della convenienza tecnica ed economica o rendano il rapporto obiettivamente non conveniente.
• In una gara per la concessione di superfici pubblicitarie, la lex specialis è sufficientemente determinata se indica i macrolotti, la consistenza territoriale, il numero e la superficie massima degli impianti e rinvia a una disciplina regolamentare reperibile, mentre i dettagli di localizzazione e installazione possono essere definiti nella successiva fase di validazione dei progetti.
• L'art. 1, comma 821, della l. n. 160/2019 non impone necessariamente un unico regolamento né richiede che la disciplina regolamentare stabilisca già tutte le modalità esecutive e le caratteristiche di dettaglio dei singoli impianti pubblicitari, potendo tali profili essere rimessi alla successiva fase autorizzatoria.
• L'individuazione puntuale dei siti e il preventivo coinvolgimento della Soprintendenza non devono necessariamente precedere la gara per la concessione delle superfici, purché siano garantiti nella fase successiva di esame e autorizzazione dei progetti il rispetto dei vincoli del Codice della strada e dei vincoli culturali e paesaggistici.

Come è indicizzato