Sentenza n. 13258/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto regionale applicativo del meccanismo di payback per i dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, nonché i decreti ministeriali, l'Accordo Stato-Regioni e la circolare ministeriale presupposti. Ha dedotto: l'illegittimità del sistema per la mancata attivazione, da parte della Regione, delle procedure di rinegoziazione e contenimento della spesa; l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015; la violazione dei principi di irretroattività, legittimo affidamento, libertà d'impresa e normativa eurounitaria sulle gare pubbliche; l'inosservanza dei termini normativi per la fissazione dei tetti, la certificazione dello sforamento e l'adozione delle linee guida; l'erronea determinazione della quota di ripiano, calcolata al lordo dell'IVA e senza distinguere il prezzo dei dispositivi dai servizi accessori, quali assistenza tecnica e noleggio. La ricorrente ha inoltre chiesto il rinvio della trattazione in attesa degli appelli pendenti su precedenti del TAR in materia.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio, ritenendo che la mera pendenza di appelli non integri una situazione eccezionale idonea a giustificare il differimento ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. Nel merito, ha respinto le censure rivolte agli atti ministeriali, all'Accordo Stato-Regioni e agli altri atti presupposti. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback ragionevole e proporzionato, rispettoso della riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e affidamento. Il sistema era conoscibile già dal 2015, comprese le percentuali di ripiano e il criterio proporzionale al fatturato; la successiva determinazione del tetto regionale al 4,4% non ha introdotto un obbligo sostanzialmente nuovo, essendo già noto il tetto nazionale nella medesima misura. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di gara, senza alterarne oggetto, quantità o prezzo, e non è stata dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. Il TAR ha ritenuto corretto il calcolo al lordo dell'IVA, in quanto previsto dall'art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78/2015 e coerente con il costo effettivamente sostenuto dal SSN. Ha escluso anche la censura relativa ai servizi accessori: il fatturato rilevante riguarda il prezzo dei dispositivi, mentre i servizi devono essere distinti contabilmente; l'eventuale loro inclusione nella voce relativa ai dispositivi non è imputabile al Ministero. Quanto agli atti regionali applicativi, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. Le Regioni svolgono infatti attività meramente tecnico-contabili e vincolate: verificano i dati, individuano le imprese, applicano percentuali e importi già determinati a monte e impongono il pagamento di un'obbligazione patrimoniale, senza esercitare potere autoritativo o discrezionalità. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo al corretto calcolo del quantum debeatur. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza

  La pendenza di giudizi di appello su precedenti analoghi non costituisce, di per sé, una situazione eccezionale idonea a giustificare il rinvio.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA

  Il superamento del tetto e il calcolo del payback devono considerare il fatturato al lordo dell'IVA.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale

  La quota di ripiano a carico di ciascuna impresa è determinata applicando al fatturato la percentuale normativa di compartecipazione al superamento del tetto.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile

  La disposizione attribuisce alle Regioni funzioni applicative e tecnico-contabili, senza conferire loro il potere di determinare il tetto, certificare lo sforamento o quantificare autonomamente l'ammontare complessivo del ripiano.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  48 per cento della quota di ripiano determinata

  La riduzione della quota di ripiano al 48% si applica, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024, anche alle imprese che abbiano instaurato o non intendano abbandonare il contenzioso.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024 richiamata dal giudice amministrativo, i principi di proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili dalle imprese già dal 2015.
• La successiva fissazione del tetto regionale di spesa non è retroattiva quando si limita a rendere operativo un sistema sostanziale già previsto dalla legge e il tetto regionale viene fissato nella stessa misura del tetto nazionale già conoscibile dagli operatori.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai contratti di gara e non ne altera l'oggetto, le quantità o il prezzo; esso incide sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore quale contributo alla spesa sanitaria.
• Gli atti regionali che applicano il payback mediante la mera verifica contabile del fatturato, l'individuazione dei fornitori e l'applicazione di percentuali e importi già predeterminati dalla legge e dagli atti statali sono espressione di attività vincolata e non di potere autoritativo.
• Le controversie relative all'obbligo di pagamento e al corretto calcolo della quota di payback risultante dagli atti regionali applicativi appartengono alla giurisdizione ordinaria, perché attengono a un diritto soggettivo patrimoniale e a un rapporto paritario a valle dell'esercizio del potere statale.
• Nel calcolo del payback rileva il fatturato dei dispositivi medici al lordo dell'IVA; i servizi accessori, come assistenza tecnica o noleggio, devono essere distinti dal prezzo dei dispositivi e non rientrano nella relativa voce se contabilizzati separatamente.

Come è indicizzato