Sentenza n. 836/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha presentato un'istanza unica ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. 259/2003 per la realizzazione di una stazione radio base destinata alle reti di due operatori di telefonia mobile, corredata dal progetto, dalla relazione paesaggistica, dalla documentazione fotografica, dall'analisi di impatto elettromagnetico e dalla documentazione relativa ai vincoli aeroportuali. Dopo alcune integrazioni progettuali, erano stati acquisiti pareri favorevoli del settore edilizia comunale, dell'Autorità Idrica regionale e dell'ARPA, nonché l'assenza di interferenze da parte dell'ENAC. La Commissione locale per il paesaggio e gli uffici comunali competenti hanno tuttavia espresso parere negativo, ritenendo l'intervento incompatibile con il PPTR e con i valori paesaggistici del contesto rurale, e la conferenza di servizi si è conclusa negativamente. La ricorrente ha dedotto, contro il diniego originario, carenza di motivazione e di istruttoria, eccesso di potere per illogicità, irrazionalità, travisamento, contraddittorietà e carenza dei presupposti, violazione delle norme tecniche del PPTR e della disciplina paesaggistica dell'area, nonché violazione degli artt. 43 e 51 del Codice delle comunicazioni elettroniche. Con motivi aggiunti ha impugnato la successiva determinazione dirigenziale, deducendo anzitutto la formazione del silenzio-assenso ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. 259/2003 e sostenendo che l'amministrazione avrebbe potuto intervenire soltanto in autotutela, ai sensi dell'art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990 e dell'art. 21-nonies; ha inoltre riproposto le censure relative al difetto di motivazione e istruttoria e all'incompatibilità paesaggistica del diniego.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha ritenuto adeguatamente istruito e motivato il diniego paesaggistico e la conclusione negativa della conferenza di servizi. Gli atti comunali descrivevano puntualmente l'opera, costituita da un palo metallico alto circa 24 metri, con pennone fino a circa 28,65 metri, antenne, parabole, apparati trasmissivi, fondazione, recinzione, opere di scavo e demolizione di un tratto di muretto a secco. L'amministrazione aveva inoltre esaminato il contesto paesaggistico, individuato tra le figure territoriali della Conca di Bari e della Piana olivicola del nord-barese, e aveva confrontato concretamente il progetto con le prescrizioni del PPTR. In particolare, era stato rilevato che l'impianto avrebbe artificializzato il sito agricolo, compromesso elementi caratterizzanti quali uliveti e muretti a secco, inciso sull'integrità percettiva della strada a valenza paesaggistica e contrastato con gli obiettivi di tutela della continuità della maglia olivata e del mosaico agricolo periurbano. Le misure di mitigazione proposte sono state ritenute insufficienti. Il giudice ha affermato che la pubblica utilità e l'assimilazione delle infrastrutture di telecomunicazione alle opere di urbanizzazione primaria non impediscono il diniego quando l'intervento comprometta, in concreto, valori paesaggistici adeguatamente accertati e motivati. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha respinto la censura relativa al silenzio-assenso. Il diniego comunicato il 27 dicembre 2024 costituiva già un provvedimento espresso e definitivo, fondato sul parere paesaggistico negativo e sulla conclusione negativa della conferenza di servizi; la successiva determinazione del 20 febbraio 2025 aveva natura meramente confermativa, essendo stata adottata senza un nuovo riesame istruttorio e limitandosi a ribadire il precedente dissenso. Pertanto, la successiva determinazione non poteva modificare gli effetti del diniego già perfezionato né consentire la formazione del silenzio-assenso. Le ulteriori censure di illegittimità del diniego formulate contro la determinazione successiva sono state dichiarate inammissibili, poiché rivolte contro un atto meramente confermativo. Le spese sono state compensate per la complessità tecnica e giuridica della controversia.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  La disciplina autorizzatoria delle infrastrutture di comunicazione elettronica non comporta la formazione del silenzio-assenso quando, prima della scadenza del termine, sia intervenuto e sia stato comunicato un diniego espresso, fondato sul dissenso paesaggistico e sulla conclusione negativa della conferenza di servizi.

• art. 43 d.lgs. 259/2003

  Richiamato tra le norme dedotte dalla ricorrente in relazione all'installazione dell'infrastruttura di telecomunicazione; il giudice ha ritenuto prevalenti, nel caso concreto, le ragioni di tutela paesaggistica accertate dall'amministrazione.

• art. 51 d.lgs. 259/2003

  Richiamato tra le norme dedotte dalla ricorrente; il provvedimento non ha ravvisato una violazione della disciplina sulle infrastrutture di comunicazione elettronica.

• art. 86, comma 3, d.lgs. 259/2003

  le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, di cui agli articoli 87 e 88, sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all’articolo 16, comma 7 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, pur restando di proprietà dei rispettivi operatori, e ad esse si applica la normativa vigente in materia

  L'assimilazione alle opere di urbanizzazione primaria e la pubblica utilità dell'infrastruttura non escludono la necessità di verificare la compatibilità paesaggistica né impediscono il diniego ove l'intervento comprometta concretamente i valori tutelati.

• art. 14-bis l. 241/1990

  La conclusione negativa della conferenza di servizi, quando contiene gli elementi costitutivi del provvedimento e viene comunicata all'interessato, vale come diniego definitivo dell'istanza.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Non trova applicazione per trasformare in silenzio-assenso una fattispecie nella quale il procedimento sia già stato definito con un diniego espresso.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'intervento in autotutela presuppone l'esistenza di un provvedimento favorevole già formatosi; non è necessario quando l'amministrazione abbia già adottato un diniego espresso.

• art. 83 NTA del PPTR

  La disciplina paesaggistica richiede che gli impianti tecnologici siano realizzati mitigandone l'impatto; nel caso concreto, le caratteristiche dell'opera e le mitigazioni proposte non sono state ritenute compatibili con i valori del paesaggio rurale.

• art. 91 NTA del PPTR

  Il parere negativo espresso nell'ambito dell'accertamento di compatibilità paesaggistica ha impedito la formazione del silenzio-assenso invocato dalla ricorrente.

Massime di principio

• La conclusione negativa di una conferenza di servizi, quando contiene gli elementi costitutivi di un provvedimento amministrativo ed è comunicata all'interessato, costituisce diniego espresso e definitivo dell'istanza, anche se successivamente l'amministrazione adotta un ulteriore atto formale di definizione del procedimento.
• La successiva determinazione che si limiti a richiamare il precedente diniego, il parere negativo e gli esiti già acquisiti, senza svolgere un nuovo riesame istruttorio o una nuova ponderazione degli interessi, ha natura meramente confermativa e non riapre i termini né consente di dedurre contro di essa vizi propri del diniego originario.
• Il silenzio-assenso non può formarsi quando, prima della scadenza del termine procedimentale, sia intervenuto e sia stato comunicato un diniego espresso fondato su un dissenso paesaggistico ostativo e sulla conclusione negativa della conferenza di servizi.
• La qualificazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica come opere di pubblica utilità e la loro assimilazione alle opere di urbanizzazione primaria non escludono la verifica di compatibilità paesaggistica e non impediscono il diniego quando l'opera comprometta, in concreto e sulla base di un'istruttoria adeguata, i valori paesaggistici tutelati.
• È adeguatamente motivato il diniego paesaggistico che descriva puntualmente le caratteristiche dimensionali e costruttive dell'opera, individui gli elementi di pregio e vulnerabilità del contesto, confronti il progetto con le prescrizioni dello strumento paesaggistico e spieghi perché le misure di mitigazione risultino insufficienti.
• Quando il diniego originario è già definitivo e validamente motivato, le ulteriori censure rivolte contro la successiva determinazione meramente confermativa sono inammissibili nella parte in cui non deducano vizi propri dell'atto successivo.

Come è indicizzato