Parere n. 928/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario, con istanza sospensiva, proposto da Jacopo Cenacchi, Studio Cenacchi Arte Contemporanea di Cenacchi Jacopo, contro Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la Citta' Metropolitana di Bologna e le Province di Modena, Reggio Emila e Ferrara, e nei confronti di Provincia D'Italia dell'Associazione Religiosa delle Ancelle del Sacro Cuore di Gesu', avverso decreti 1510/2018 e 14285/18 recanti l'intimazione del ripristino della porzione di solaio demolito per realizzazione di scala di collegamento;
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeDecreti prot. n. 1510/2018 e n. 14285/18, recanti l’intimazione del ripristino di una porzione di solaio demolita per la realizzazione di una scala e la demolizione di locali adibiti a servizi igienici nell’immobile storico Palazzo Ghiselli Vasselli Del Turco.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente, locatario dell’immobile e gestore di una galleria d’arte, ha impugnato con ricorso straordinario i decreti ministeriali indirizzati formalmente alla proprietà, sostenendo di essere stato illegittimamente escluso dal procedimento nonostante gli effetti pregiudizievoli del ripristino sulla propria attività. Ha dedotto: a) violazione degli artt. 1, 7 e 10 della legge n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost., per omessa comunicazione di avvio e mancata partecipazione; b) eccesso di potere per omessa istruttoria e difetto assoluto di motivazione, nonché violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e erronea applicazione dell’art. 160 del d.lgs. n. 42/2004, in relazione alla valutazione di incompatibilità delle opere con il palazzo storico; c) violazione dell’art. 160 del d.lgs. n. 42/2004, sotto il profilo della sproporzione, dell’illogicità e dell’asserita finalità meramente punitiva della misura di ripristino. È stata inoltre proposta istanza cautelare, motivata dal rischio di trasferimento della galleria e di danni economici ritenuti irreparabili.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha rigettato il ricorso, ritenendo preliminarmente sussistente la legittimazione attiva del locatario quale detentore qualificato dell’immobile, anche se il provvedimento era formalmente indirizzato alla proprietà. Il primo motivo è stato respinto perché, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, l’omessa partecipazione non determina l’annullabilità dell’atto quando il contenuto dispositivo, avente natura vincolata, non avrebbe potuto essere diverso. Inoltre, il parere di compatibilità previsto dall’art. 160 del d.lgs. n. 42/2004 non richiede la partecipazione in contraddittorio degli interessati. Sono state escluse anche le censure relative all’istruttoria e alla motivazione: la documentazione tecnica e fotografica era sufficiente a consentire una valutazione complessiva e la motivazione, sebbene sintetica, indicava le ragioni dell’incompatibilità delle opere con i caratteri storico-artistici dell’immobile. Il terzo motivo è stato respinto perché volto a contestare il merito della valutazione tecnico-discrezionale della Soprintendenza, non sindacabile se non per difetto di motivazione, manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti, non ravvisati nel caso concreto. L’istanza cautelare è stata assorbita dal rigetto del ricorso.
Osservazioni
Legittimazione attiva del detentore qualificato
Il locatario, quale detentore qualificato che dispone giuridicamente e materialmente del bene, è legittimato a impugnare il provvedimento di ripristino anche se formalmente indirizzato al titolare del diritto reale, purché dimostri una situazione di fatto o di diritto correlata all’atto pregiudizievole.
Omessa partecipazione procedimentale
La mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullabilità del provvedimento quando, per la natura vincolata dell’atto, la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto modificarne il contenuto. Il parere di compatibilità adottato ai sensi dell’art. 160 del d.lgs. n. 42/2004, inoltre, non presuppone necessariamente una partecipazione in contraddittorio né l’invio di osservazioni o memorie.
Istruttoria e motivazione della valutazione di compatibilità
L’istruttoria può ritenersi adeguata quando l’amministrazione abbia esaminato la documentazione tecnica e fotografica utile a valutare complessivamente la compatibilità delle opere con l’immobile storico. Una motivazione sintetica è sufficiente se rende riconoscibili gli estremi logici dell’incompatibilità e le ragioni per cui la conservazione dell’abuso comprometterebbe i valori storico-artistici del bene.
Sindacato sulla discrezionalità tecnica della Soprintendenza
La valutazione della Soprintendenza in materia di compatibilità delle opere con un immobile storico costituisce esercizio di ampia discrezionalità tecnico-specialistica. Il sindacato di legittimità non può estendersi al merito dell’apprezzamento e resta circoscritto ai casi di difetto di motivazione, manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti.
Istanza cautelare
L’istanza sospensiva è stata assorbita dal rigetto del ricorso principale.
Norme richiamate
artt. 1, 7 e 10 l. 241/1990
Le garanzie di partecipazione procedimentale non conducono all’annullamento dell’atto quando l’omessa partecipazione non avrebbe potuto incidere sul contenuto del provvedimento.
art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990
non è annullabile il provvedimento amministrativo, adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la sua natura vincolata, il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato
La disposizione è stata applicata all’omessa comunicazione di avvio, ritenendo che la partecipazione del ricorrente non avrebbe potuto modificare l’esito del procedimento.
art. 3 l. 241/1990
La motivazione è adeguata quando, anche in forma sintetica, consente di comprendere le ragioni logiche dell’incompatibilità delle opere con il bene tutelato.
art. 97 Cost.
Il richiamo ai principi di buon andamento e imparzialità non conduce, nel caso concreto, all’annullamento dei decreti impugnati.
art. 160 d.lgs. 42/2004
La disposizione fonda il potere di adottare misure ripristinatorie per opere incompatibili con i valori storico-artistici del bene; il relativo giudizio di compatibilità è espressione di discrezionalità tecnica e non richiede necessariamente un contraddittorio procedimentale.
art. 9 d.P.R. 1199/1971
Il parere è reso nell’ambito del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica; il Consiglio di Stato conclude per il rigetto del ricorso.
Massime di principio
- Il detentore qualificato di un bene è legittimato a impugnare il provvedimento di ripristino formalmente indirizzato al proprietario quando dimostri una posizione giuridica o fattuale direttamente incisa dagli effetti dell’atto.
- L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l’annullabilità dell’atto vincolato se l’amministrazione dimostra che la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto condurre a un contenuto dispositivo diverso.
- Il procedimento finalizzato alla valutazione di compatibilità prevista dall’art. 160 del d.lgs. n. 42/2004 non richiede necessariamente la partecipazione in contraddittorio del soggetto interessato né l’acquisizione di osservazioni o memorie.
- Nella valutazione della compatibilità di opere edilizie con un immobile storico, la Soprintendenza esercita discrezionalità tecnica; il giudice può sindacare la determinazione solo per difetto di motivazione, manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti, senza sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’amministrazione.
- Una motivazione sintetica è sufficiente a sostenere una misura ripristinatoria quando renda intelligibili le ragioni logiche dell’incompatibilità delle opere con i caratteri storico-artistici del bene tutelato.
Ricorso straordinario contro misure di ripristino di un immobile storico
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto dal locatario e gestore di una galleria d’arte contro i decreti della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio che imponevano il ripristino di una porzione di solaio demolita per realizzare una scala di collegamento e la demolizione di locali adibiti a servizi igienici nell’immobile storico Palazzo Ghiselli Vasselli Del Turco. Il ricorrente ha impugnato anche il decreto di rettifica relativo ai servizi igienici e ha chiesto la sospensione cautelare degli effetti degli atti.
Fatti e posizione del ricorrente
Il ricorrente, pur non essendo destinatario formale dei decreti, ha dedotto di essere locatario dell’immobile e di subire direttamente gli effetti del ripristino, con il rischio di dover trasferire una galleria d’arte ancora in fase di avviamento. Ha lamentato di essere stato escluso dal procedimento, mentre la comunicazione di avvio era stata notificata alla proprietà, che dal febbraio 2016 non avrebbe più avuto la disponibilità dei locali.
Motivi di ricorso
Il ricorrente ha dedotto tre gruppi di censure:
- violazione degli artt. 1, 7 e 10 della legge n. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e delle garanzie del contraddittorio, per omessa comunicazione di avvio del procedimento nei propri confronti;
- omessa istruttoria, difetto assoluto di motivazione, violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 ed erronea applicazione dell’art. 160 del d.lgs. n. 42/2004, sostenendo che la Soprintendenza non avrebbe adeguatamente illustrato le ragioni dell’incompatibilità degli interventi con le caratteristiche dell’immobile;
- violazione dell’art. 160 del d.lgs. n. 42/2004, sproporzione, ingiustizia manifesta, illogicità e irrazionalità, assumendo che la misura avesse finalità punitiva anziché restitutoria.
È stata inoltre proposta istanza cautelare, fondata sul pregiudizio economico derivante dall’eventuale trasferimento dell’attività.
Legittimazione del locatario
Il Consiglio di Stato ha esaminato preliminarmente la contestazione dell’amministrazione relativa alla legittimazione attiva. La Sezione ha riconosciuto che il detentore qualificato è legittimato a impugnare un provvedimento di ripristino formalmente indirizzato al proprietario o al titolare del diritto reale, quando abbia la disponibilità giuridica e materiale del bene e dimostri una posizione direttamente correlata all’atto pregiudizievole.
La legittimazione non spetta quindi esclusivamente al destinatario formale del provvedimento, ma anche a chi si trovi in una situazione di fatto o di diritto concretamente incisa dagli effetti dell’atto.
Partecipazione procedimentale e art. 21-octies della legge n. 241/1990
La censura relativa all’omessa comunicazione di avvio è stata respinta. La Sezione ha richiamato l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, secondo cui il provvedimento non è annullabile per violazione delle norme sul procedimento quando, trattandosi di attività vincolata, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
Nel caso concreto, la partecipazione del ricorrente non avrebbe potuto modificare l’esito del procedimento. Il Consiglio di Stato ha inoltre precisato che il parere di compatibilità previsto dall’art. 160 del d.lgs. n. 42/2004 non presuppone necessariamente una partecipazione in contraddittorio né l’inoltro di osservazioni o memorie da parte degli interessati.
Istruttoria e motivazione
La Sezione ha escluso il difetto di istruttoria. L’amministrazione può ritenere completo il quadro conoscitivo anche attraverso l’esame della documentazione tecnica e fotografica prodotta dagli interessati, quando tale documentazione consenta una valutazione complessiva della compatibilità delle opere con l’immobile storico.
È stata ritenuta adeguata anche la motivazione dei decreti. Sebbene sintetica, essa indicava che le opere non erano compatibili con le caratteristiche architettoniche, volumetriche e distributive del Palazzo Ghiselli Vasselli Del Turco e che la conservazione dell’abuso avrebbe compromesso i valori estetici e storico-artistici dell’immobile. La motivazione è stata quindi considerata idonea a rendere comprensibili gli estremi logici dell’incompatibilità.
Discrezionalità tecnica della Soprintendenza
Il Consiglio di Stato ha qualificato la valutazione della Soprintendenza come esercizio di ampia discrezionalità tecnico-specialistica. Il sindacato del giudice resta un controllo di legittimità e non può trasformarsi in una nuova valutazione del merito tecnico dell’intervento.
Il controllo è limitato alla verifica dell’eventuale difetto di motivazione, della manifesta irragionevolezza, dell’illogicità grave o del travisamento dei fatti. Tali vizi non sono stati ravvisati nel caso concreto. Le contestazioni del ricorrente, nella parte in cui miravano a sostituire la propria valutazione a quella della Soprintendenza, sono state pertanto ritenute inammissibili nel merito e comunque infondate.
Esito
La Sezione ha espresso il parere che il ricorso debba essere rigettato. L’istanza cautelare è stata assorbita dal rigetto della domanda principale.
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