Sentenza n. 12335/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota ministeriale del 3 dicembre 2024 e il decreto allegato, con cui erano state ritenute non ammissibili al Fondo per l’adeguamento dei prezzi le richieste relative a sei contratti concernenti lavorazioni eseguite e contabilizzate nel periodo 1° agosto-31 dicembre 2022. Per un contratto, identificato dal CIG 054715890E, l’esclusione era stata inizialmente motivata con l’asserita mancata risposta a una richiesta di integrazioni documentali; per gli altri cinque contratti, identificati dai CIG 8201599D97, 82016095DA, 8201596B1E, 8201623169 e 82015136A1, l’esclusione era fondata sulla loro qualificazione come appalti di servizi, estranei all’ambito degli appalti pubblici di lavori cui si riferisce l’art. 26 del d.l. n. 50/2022. La ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e delle garanzie partecipative, difetto di istruttoria e motivazione; ha contestato l’errore di fatto relativo al mancato riscontro alla richiesta di integrazioni per il CIG 054715890E; ha sostenuto che gli altri cinque contratti fossero appalti misti o integrati, comprendenti anche una componente di lavori, e che l’istanza riguardasse esclusivamente tale componente. In subordine ha prospettato una questione di legittimità costituzionale dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022, ove interpretato come ostativo all’accesso al Fondo per gli appalti misti. Con motivi aggiunti ha impugnato la nota del 12 marzo 2025, con cui il Ministero, all’esito di un ulteriore soccorso istruttorio e dell’invio di documentazione integrativa, aveva confermato l’esclusione del CIG 054715890E per incongruenze e omissioni nella documentazione e nei calcoli prodotti.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato accolto limitatamente ai cinque contratti misti. Il TAR, conformandosi alla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2875/2026, ha ritenuto illegittima l’esclusione automatica fondata sulla prevalenza della componente servizi ai sensi dell’art. 28 del d.lgs. n. 50/2016. Tale criterio riguarda la fase di gara e aggiudicazione, mentre l’art. 26 del d.l. n. 50/2022 opera nella fase esecutiva; il Ministero avrebbe dovuto verificare concretamente la separabilità delle componenti e l’ammissibilità dei SAL relativi ai lavori, nonché i prezzari applicati, senza escludere a priori ogni rilevanza della componente lavori. L’amministrazione è stata quindi obbligata a rideterminarsi motivatamente sulle relative istanze, esaminando la documentazione già prodotta ed eventualmente acquisendo ulteriori chiarimenti, senza che il giudice abbia riconosciuto direttamente il diritto all’erogazione delle somme. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati invece respinti quanto al contratto CIG 054715890E. Il Ministero aveva attivato due interlocuzioni istruttorie, consentendo alla società di integrare la documentazione e rettificare in diminuzione i calcoli, anche mediante lo stralcio dell’aumento forfettario del 20%. La successiva esclusione è stata ritenuta adeguatamente motivata in ragione di numerose incongruenze, omissioni e carenze relative alle voci di prezzo e alla loro documentazione. La ricorrente non ha fornito prova concreta dell’aumento dei prezzi richiesto, né ha adeguatamente smentito le puntuali contestazioni dell’amministrazione. Il TAR ha escluso la violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, poiché l’omissione del preavviso di rigetto non determina automaticamente l’illegittimità dell’atto e, nel caso concreto, l’ampia interlocuzione procedimentale aveva assicurato un’effettiva possibilità di partecipazione e difesa. È stata assorbita la questione di legittimità costituzionale. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 26 d.l. 17 maggio 2022, n. 50, convertito dalla l. 15 luglio 2022, n. 91

  La disposizione opera nella fase esecutiva del rapporto tra stazione appaltante e operatore economico e richiede la verifica concreta dei presupposti per l’adeguamento dei prezzi e l’accesso al Fondo. Per gli appalti misti non consente un’esclusione automatica dei SAL relativi alla componente lavori.

• art. 28 d.lgs. n. 50/2016

  Il criterio della prevalenza, rilevante per qualificare l’oggetto dell’appalto nella fase di evidenza pubblica e aggiudicazione, non può essere utilizzato automaticamente nella fase esecutiva per negare ogni ammissibilità delle lavorazioni al Fondo.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina ex se l’illegittimità del provvedimento; occorre valutare l’intero iter procedimentale e verificare se il privato abbia comunque avuto un’effettiva possibilità di interlocuzione e difesa.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il provvedimento di esclusione deve essere sorretto da una motivazione adeguata, coerente e rapportata agli elementi istruttori; per i cinque contratti misti la motivazione è stata ritenuta illegittima perché fondata su un automatismo astratto, mentre per il CIG 054715890E è stata ritenuta ampia e dettagliata.

• art. 23, comma 7, d.lgs. n. 50/2016

  Il riferimento ai prezzari regionali consente la maggiorazione del 20% prevista dalla disciplina emergenziale solo quando essa sia applicata ai prezzari regionali utilizzati per la quantificazione definitiva del limite di spesa e del cronoprogramma.

• art. 23, comma 16, d.lgs. n. 50/2016

  Per i contratti relativi a lavori il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni è determinato sulla base dei prezzari regionali aggiornati annualmente.

  Le lavorazioni devono essere valorizzate sulla base dei prezzari regionali aggiornati; per le voci mancanti occorre una concreta analisi dei prezzi.

• art. 8, comma 5, d.m. n. 49/2018

  i prezzi delle lavorazioni o materiali, laddove non esistenti in detti prezzari, siano valutati “ricavandoli totalmente o parzialmente da nuove analisi effettuate avendo a riferimento i prezzi elementari di mano d'opera, materiali, noli e trasporti”.

  Le voci non presenti nei prezzari devono essere giustificate mediante nuove analisi fondate sui prezzi elementari di manodopera, materiali, noli e trasporti.

• art. 32, comma 2, d.P.R. n. 207/2010

  Per eventuali voci mancanti il relativo prezzo viene determinato mediante ANALISI: a) applicando alle quantità di materiali, mano d'opera, noli e trasporti, necessari per la realizzazione delle quantità unitarie di ogni voce, i rispettivi prezzi elementari dedotti da listini ufficiali o dai listini delle locali camere di commercio ovvero, in difetto, dai prezzi correnti di mercato.

  Le voci mancanti devono essere determinate mediante analisi fondate su listini ufficiali, listini camerali o, in mancanza, prezzi correnti di mercato.

Massime di principio

• Nella fase di esecuzione di un appalto misto, l’amministrazione non può negare automaticamente l’ammissibilità dei SAL relativi alla componente lavori sulla sola base della prevalenza della componente servizi, poiché il criterio di prevalenza previsto per la qualificazione dell’appalto opera nella fase di gara e aggiudicazione; deve invece verificare concretamente la separabilità delle componenti e i presupposti dell’adeguamento riferiti alle lavorazioni.
• L’accesso al Fondo per l’adeguamento dei prezzi previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 richiede una verifica concreta dei SAL, dei prezzari applicati e della documentazione giustificativa, anche quando il contratto abbia oggetto misto; l’annullamento per motivazione illegittima impone la riedizione del potere, ma non attribuisce automaticamente il diritto all’erogazione delle somme.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990 non comporta automaticamente l’illegittimità del provvedimento: occorre considerare l’intero iter procedimentale e verificare se il privato abbia comunque avuto un’effettiva e concreta possibilità di interloquire, integrare la documentazione e incidere sulla decisione.
• Chi richiede l’adeguamento dei prezzi deve fornire elementi certi e documentati sull’aumento effettivo dei costi; l’assenza di giustificazione delle sotto-voci elementari, l’incremento non dimostrato delle quantità o della manodopera e l’utilizzo di prezzi superiori a quelli dei prezzari senza adeguata analisi di mercato possono giustificare l’esclusione dell’importo richiesto.
• Quando il procedimento si sviluppa attraverso interlocuzioni, soccorsi istruttori e integrazioni documentali successive, l’amministrazione può precisare o ampliare la motivazione dell’esclusione alla luce degli elementi acquisiti, purché la determinazione finale sia coerente con l’istruttoria e adeguatamente motivata.

Come è indicizzato