Tribunale, Ordinanza T-22/21

Escussione di una garanzia bancaria in un contratto IPA e difetto di giurisdizione

L’ordinanza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da un’impresa spagnola contro una lettera della Commissione concernente la controfirma dell’escussione di una garanzia bancaria richiesta dall’autorità contraente turca. La controversia nasce da un contratto di servizi aggiudicato nell’ambito dello strumento di assistenza preadesione IPA e concluso con il Ministero turco della scienza, industria e tecnologia.

Fatti e procedimento principale

La Commissione aveva pubblicato un invito a presentare offerte per assistenza tecnica in Turchia. Il contratto fu aggiudicato a un consorzio coordinato dalla ricorrente e sottoscritto nel 2016 con l’autorità contraente turca. Il contratto prevedeva che le controversie relative alla sua esecuzione fossero devolute esclusivamente ai giudici di Ankara e che si applicasse il diritto turco.

Durante l’esecuzione sorsero difficoltà operative; il contratto fu sospeso e poi terminato dall’autorità contraente. In seguito, quest’ultima chiese l’escussione della garanzia bancaria prestata dal consorzio. La garanzia prevedeva che la richiesta di escussione fosse controfirmata dal capo della Delegazione UE in Turchia o da un suo sostituto. Con la lettera del 5 novembre 2020, la Commissione informò la ricorrente che la Delegazione sarebbe stata istruita a procedere alla controfirma.

Posizioni delle parti

La ricorrente sosteneva che la lettera costituisse un atto della Commissione adottato nell’esercizio di pubblici poteri nel contesto di un contratto finanziato con fondi europei. La Commissione eccepiva invece il difetto di giurisdizione, sostenendo che la vicenda rientrasse in un rapporto puramente contrattuale tra l’autorità contraente turca e il consorzio, senza alcun atto impugnabile del tipo contemplato dall’articolo 263 TFUE.

Quadro normativo e criteri di ammissibilità

Il Tribunale richiama il principio secondo cui il sindacato di legittimità ex articolo 263 TFUE riguarda solo atti delle istituzioni destinati a produrre effetti giuridici vincolanti nei confronti dei terzi mediante una modifica distinta della loro posizione giuridica. Richiama inoltre la giurisprudenza in materia di contratti pubblici nell’ambito IPA: gli appalti conclusi da Paesi terzi, anche se finanziati dall’Unione, restano contratti nazionali, e l’intervento della Commissione è limitato alla verifica delle condizioni per il finanziamento europeo.

Ragionamento del Tribunale

Il Tribunale osserva che la misura contestata è strettamente inserita nel rapporto contrattuale, poiché riguarda l’escussione di una garanzia espressamente prevista dal contratto. La stessa clausola contrattuale della garanzia rinviava alla controfirma della Delegazione UE in Turchia, sicché il ruolo della Commissione era previsto dal contratto e non discendeva da un autonomo potere pubblico.

Viene inoltre escluso che la Commissione abbia adottato un atto ai sensi dell’articolo 288 TFUE: la sua partecipazione si limita a un intervento nel quadro privatistico/contrattuale, senza sostituirsi alla decisione dell’autorità turca. Il Tribunale sottolinea anche che la Commissione si è limitata a chiedere conferma alle autorità turche circa il soddisfacimento delle condizioni contrattuali, senza compiere una propria valutazione amministrativa autonoma.

Clausola di giurisdizione e legge applicabile

Il contratto e la garanzia bancaria non contengono una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione. Al contrario, prevedono espressamente la competenza esclusiva dei giudici di Ankara e l’applicazione del diritto turco. Tale elemento conferma che la controversia non può essere attratta nella giurisdizione del Tribunale tramite l’articolo 263 TFUE.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale dichiara il difetto di giurisdizione e respinge il ricorso. Poiché la ricorrente è risultata soccombente, è condannata anche alle spese, su richiesta della Commissione.

Principio affermato

Un atto della Commissione che si limiti a intervenire, in base a pattuizioni contrattuali, nella procedura di escussione di una garanzia bancaria prevista da un contratto IPA con un’autorità di uno Stato terzo non è impugnabile come atto dell’Unione ex articolo 263 TFUE se resta inscindibilmente legato al rapporto contrattuale e non esprime l’esercizio di pubblici poteri. In assenza di clausola attributiva di giurisdizione al giudice dell’Unione, la controversia resta soggetta alla clausola contrattuale che devolve il lite ai giudici nazionali indicati nel contratto.