Sentenza n. 7507/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la delibera ANAC deducendo, con il primo motivo, la violazione e l’erronea applicazione dell’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001, l’inapplicabilità della disciplina del whistleblowing, nonché eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, carenza di istruttoria, insufficienza della motivazione, contraddittorietà e sviamento. Ha sostenuto che le condotte segnalate dal dipendente non fossero illecite, in quanto la partecipazione da remoto di medici agli interventi chirurgici sarebbe stata consentita dalle disposizioni interne, e che il segnalante fosse mosso esclusivamente da un interesse personale ed economico connesso alla mancata partecipazione alle sale aggiuntive incentivanti. Con il secondo motivo ha contestato la natura ritorsiva delle misure organizzative, sostenendo che l’assegnazione delle mansioni e dei turni fosse giustificata dalle condizioni psicofisiche del segnalante, dai suoi impegni formativi e sindacali, dalla minore disponibilità rispetto agli altri medici, dalla fisiologica turnazione, dalla necessità di salvaguardare il clima lavorativo e dall’esercizio delle prerogative dirigenziali. Ha inoltre negato di aver conosciuto l’identità del segnalante prima dell’avvio del procedimento ANAC e ha dedotto l’omesso accertamento delle circostanze indicate a propria discolpa.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha anzitutto chiarito che la disciplina anticorruzione e il whistleblowing mirano a prevenire fenomeni di maladministration anche privi di rilevanza penale e che, in tale materia, l’ANAC opera con una soglia di intervento anticipata, potendo fondare l’accertamento anche su elementi indiziari purché complessivamente coerenti. Quanto al primo motivo, il Collegio ha escluso che la tutela del whistleblower richieda la denuncia di fatti certamente criminosi o destinati a essere accertati con condanna: è sufficiente che, al momento della segnalazione, il segnalante abbia fondati o ragionevoli motivi di ritenere veritiere le informazioni e non è necessaria la certezza della loro qualificazione giuridica. L’archiviazione penale non esclude quindi la rilevanza della segnalazione, anche perché fondata su presupposti e soglie probatorie diversi. La prassi di indicare nei documenti funzionali alla liquidazione degli incentivi medici non fisicamente presenti in sala operatoria era, ex ante, suscettibile di ragionevoli sospetti di illiceità, considerata l’assenza di criteri predeterminati e la possibile percezione di compensi senza effettiva controprestazione. Il Tribunale ha inoltre ritenuto compatibile l’interesse personale del segnalante con l’interesse all’integrità della pubblica amministrazione: i motivi personali non escludono la protezione, salvo che la segnalazione sia inconsistente e strumentale al perseguimento di un interesse esclusivamente privato. Quanto al secondo motivo, il TAR ha ritenuto operante la presunzione di ritorsività delle misure sfavorevoli successive alla segnalazione e l’inversione dell’onere della prova prevista dall’art. 54-bis, comma 7, del d.lgs. 165/2001. Il ricorrente non ha fornito una spiegazione alternativa convincente per l’esclusione del segnalante dalle sale aggiuntive, la prevalente assegnazione a interventi minori e l’affidamento dell’incarico di medico di reparto. Gli elementi temporali, le comunicazioni interne e la conoscenza diffusa delle segnalazioni rendevano verosimile che il dirigente conoscesse l’identità del segnalante prima dell’adozione delle misure. Le prescrizioni del medico del lavoro non imponevano l’esclusione dalle sale operatorie, mentre risultavano incompatibili con l’assegnazione ad attività di reparto. Non è stata provata neppure l’esistenza di criteri oggettivi e uniformi di turnazione o l’equivalenza, sotto il profilo professionale ed economico, degli incarichi assegnati al segnalante. Infine, il ricorso a poteri organizzativi per sanzionare presunti comportamenti scorretti del dipendente avrebbe integrato sviamento di potere, poiché eventuali condotte disciplinarmente rilevanti avrebbero dovuto essere perseguite mediante il procedimento disciplinare. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 54-bis d.lgs. 165/2001

  «Le tutele di cui al presente articolo non sono garantite nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia di cui al comma 1 ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave»

  La tutela del whistleblower non presuppone l’accertamento definitivo dell’illecito segnalato, ma la buona fede o verità putativa del segnalante; la protezione viene meno nei casi di accertata responsabilità penale o civile del segnalante per condotte calunniose, diffamatorie o dolosamente o gravemente colposamente dannose. L’art. 54-bis, comma 7, pone inoltre a carico dell’amministrazione o del datore di lavoro l’onere di dimostrare che le misure sfavorevoli siano motivate da ragioni estranee alla segnalazione.

• art. 15, comma 6, d.lgs. 502/1992

  La titolarità di prerogative dirigenziali organizzative non consente di utilizzare il potere per una finalità sanzionatoria diversa da quella tipica, quando l’ordinamento prevede lo strumento disciplinare per reprimere condotte scorrette.

• art. 17, comma 4, lettere h) e m), d.lgs. 24/2023

  Pur non applicabile ratione temporis, la disposizione offre indicazioni utili per qualificare come ritorsive le misure che producono discriminazioni, trattamenti sfavorevoli, pregiudizi economici o perdita di opportunità e redditi.

• art. 16 d.lgs. 24/2023

  «Al momento della segnalazione o della denuncia all’autorità giudiziaria o contabile o della divulgazione pubblica, la persona segnalante o denunciante aveva fondato motivo di ritenere che le informazioni sulle violazioni segnalate, divulgate pubblicamente o denunciate fossero vere e rientrassero nell’ambito oggettivo di cui all’articolo 1»

  La protezione richiede una valutazione ex ante della ragionevolezza della convinzione del segnalante, non l’accertamento successivo della fondatezza dell’illecito.

• art. 6, comma 1, lettera a), direttiva (UE) 2019/1937

  «Abbiano avuto fondati motivi di ritenere che le informazioni segnalate fossero vere al momento della segnalazione e che tali informazioni rientrassero nell’ambito di applicazione della presente direttiva»

  La tutela europea si fonda sui fondati motivi di ritenere vere le informazioni al momento della segnalazione, indipendentemente dal successivo esito degli accertamenti.

• art. 21, comma 5, direttiva (UE) 2019/1937

  «Una volta che la persona segnalante abbia dimostrato [...] di aver effettuato una segnalazione [...] e di aver subito un danno, l’onere della prova dovrebbe spostarsi sulla persona che ha compiuto l’azione pregiudizievole»

  La dimostrazione prima facie della segnalazione e del danno determina lo spostamento dell’onere probatorio sulla persona che ha adottato la misura sfavorevole, tenuta a dimostrare l’estraneità della misura alla segnalazione.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Consente il rinvio della discussione alla sede di merito quando la complessità delle questioni richieda un approfondimento incompatibile con la fase cautelare.

Massime di principio

• Ai fini della tutela del whistleblower non è necessario che i fatti segnalati integrino con certezza un reato o siano successivamente accertati con sentenza di condanna; è sufficiente che, al momento della segnalazione, il segnalante abbia fondati o ragionevoli motivi di ritenerli veri e potenzialmente lesivi dell’imparzialità, del buon andamento o della regolarità dell’azione amministrativa.
• L’archiviazione del procedimento penale relativo ai fatti segnalati non esclude, di per sé, la tutela del whistleblower né la rilevanza amministrativa della segnalazione, poiché il procedimento penale e l’accertamento anticorruzione operano secondo finalità, parametri e soglie probatorie differenti.
• La coesistenza di un interesse personale del segnalante con l’interesse all’integrità della pubblica amministrazione non esclude la protezione prevista dalla disciplina del whistleblowing, salvo che la segnalazione sia inconsistente e concretamente strumentale al perseguimento di un interesse esclusivamente privato, senza alcuna reale finalità di tutela dell’amministrazione.
• Quando il dipendente dimostra di avere effettuato una segnalazione e di avere subito una misura sfavorevole successiva, opera una presunzione di ritorsività e spetta al datore di lavoro o all’amministrazione dimostrare, con elementi concreti e convincenti, che la misura è motivata da ragioni estranee alla segnalazione.
• L’accertamento della ritorsività può essere fondato su un quadro di presunzioni e indizi concordanti, valutati secondo un criterio di congruenza narrativa, senza necessità di una prova diretta dell’intento ritorsivo.
• L’utilizzo di poteri organizzativi per perseguire una finalità punitiva o sanzionatoria estranea alla causa tipica del potere integra sviamento di potere; eventuali condotte scorrette del dipendente devono essere perseguite mediante lo strumento disciplinare previsto dall’ordinamento.

Come è indicizzato