Sentenza n. 14124/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto l'approvazione di numerose Richieste di Verifica e Certificazione relative a progetti standardizzati per l'accesso al meccanismo dei certificati bianchi. Il GSE, avviato un controllo su 810 RVC, aveva disposto la decadenza dagli incentivi per 101 progetti e chiesto la restituzione dei titoli già riconosciuti. Sono stati dedotti, tra gli altri, la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, sostenendo che il GSE avesse esercitato tardivamente un potere sostanzialmente di annullamento d'ufficio anziché di controllo; il difetto di istruttoria e la contraddittorietà rispetto ad altri procedimenti; l'infondatezza delle criticità contestate, l'introduzione di requisiti documentali non previsti e l'incompetenza del GSE a dettare nuovi criteri; la violazione dei principi di buona fede, leale collaborazione, proporzionalità, non aggravamento, legittimo affidamento e certezza del diritto; nonché l'illegittimità della restituzione integrale e dei criteri utilizzati per quantificare il controvalore dei titoli. Con motivi aggiunti sono state contestate anche la diversa quantificazione adottata dal GSE in un procedimento parallelo e l'applicazione retroattiva della nuova disciplina introdotta dal d.l. 76/2020.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati per difetto di motivazione. Pur dando atto dell'esistenza di orientamenti divergenti sulla qualificazione del potere del GSE e della tesi secondo cui i controlli possono avere un'estensione molto ampia, il Collegio ha ritenuto decisivo che il provvedimento non avesse qualificato come rilevanti le violazioni contestate. Ai sensi dell'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, la decadenza e il recupero degli incentivi presuppongono infatti violazioni rilevanti ai fini dell'erogazione. L'accertamento della rilevanza costituisce il nucleo dell'attività di controllo e deve essere compiuto e motivato nel procedimento; solo dopo tale accertamento la decadenza assume natura vincolata. Il provvedimento si limitava invece a elencare 46 criticità, senza spiegare perché ciascuna rientrasse tra le violazioni rilevanti o perché le criticità, considerate unitariamente, dovessero essere ritenute tali. La motivazione non poteva essere integrata dalla relazione prodotta in giudizio, che comunque non aveva chiarito la rilevanza delle violazioni. È stato respinto il secondo ricorso per motivi aggiunti, poiché la nuova formulazione dell'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, introdotta dall'art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, non è retroattiva. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti, restando salva la possibilità per il GSE di rideterminarsi nel rispetto del vincolo conformativo della sentenza e distinguendo tra decadenza e autotutela. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all'Autorità l'esito degli accertamenti effettuati per l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481

  La decadenza e il recupero degli incentivi sono subordinati all'accertamento della rilevanza delle violazioni ai fini dell'erogazione; tale accertamento deve essere compiuto e motivato dal GSE nella sede procedimentale.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020

  La nuova formulazione dell'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 non si applica retroattivamente ai procedimenti e agli atti anteriori.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione; l'omessa motivazione sulla rilevanza delle violazioni rende illegittima la decadenza.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La distinzione tra decadenza e annullamento d'ufficio resta rilevante, ma la sentenza non definisce in via conclusiva la qualificazione generale del potere esercitato dal GSE.

• art. 1 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione in relazione ai principi di non aggravamento e di adeguatezza dell'azione amministrativa; il motivo è stato assorbito.

Massime di principio

• La decadenza dagli incentivi prevista dall'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 presuppone non una qualsiasi irregolarità, ma una violazione rilevante ai fini dell'erogazione degli incentivi.
• L'accertamento della rilevanza della violazione costituisce il nucleo essenziale dell'attività di controllo del GSE e deve essere svolto e motivato nel provvedimento di decadenza; non è sufficiente un'elencazione di criticità documentali o formali.
• Solo dopo l'accertamento motivato della rilevanza della violazione la decadenza assume natura vincolata; in sua assenza, manca il presupposto fondante dell'esercizio del potere decadenziale.
• La motivazione del provvedimento di decadenza non può essere integrata per la prima volta nel processo attraverso relazioni o difese dell'amministrazione.
• La nuova formulazione dell'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 introdotta dall'art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 non ha efficacia retroattiva.

Come è indicizzato