Sentenza n. 538/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato inizialmente il bando, il disciplinare, il capitolato speciale, il piano industriale e gli altri atti della gara, deducendo l’illegittimità dei requisiti di idoneità professionale e di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale, ritenuti eccessivi e sproporzionati rispetto all’oggetto dell’affidamento e tali da restringere ingiustificatamente la concorrenza. In particolare, è stato contestato il requisito di capacità tecnico-professionale consistente nell’avere eseguito, nei dieci anni precedenti, servizi analoghi per un importo complessivo minimo di 220 milioni di euro, riferiti a comuni o ambiti con almeno 100.000 abitanti. Sono stati dedotti la violazione degli artt. 3, 10, 58, 100 e 113 del d.lgs. 36/2023, dei principi di proporzionalità, accesso al mercato, concorrenza e risultato, nonché eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità, travisamento, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e motivazione e sviamento. È stata inoltre contestata la mancata suddivisione dell’appalto in lotti, per assenza di adeguata motivazione, e la violazione dell’art. 57 del d.lgs. 36/2023 e del D.M. 7 aprile 2025 sui criteri ambientali minimi, assumendo che i CAM fossero richiamati solo formalmente e non concretamente inseriti nella documentazione di gara. Dopo la sospensione della gara, la stazione appaltante ha rettificato gli atti, aumentando la base d’asta, aggiornando il costo della manodopera, riducendo il requisito di fatturato globale e modificando il requisito relativo all’iscrizione all’Albo Gestori Ambientali, ma ha mantenuto invariato il requisito di capacità tecnica e professionale. La ricorrente ha quindi proposto motivi aggiunti, riproponendo le censure riferite alle clausole rimaste invariate.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo, poiché l’interesse alla decisione si è trasferito sui nuovi atti di gara impugnati con motivi aggiunti. Il ricorso per motivi aggiunti è stato invece respinto nel merito. Quanto ai requisiti di capacità tecnica e professionale, il Collegio ha ritenuto che la loro individuazione rientri nella discrezionalità della stazione appaltante, purché i requisiti siano giustificati, funzionali e proporzionati all’oggetto e al valore dell’appalto. Nel caso concreto, il requisito di servizi analoghi per 220 milioni di euro è stato ritenuto congruo in rapporto alla base d’asta di 160.745.996,04 euro, al valore massimo stimato di 209.235.304,05 euro, alla durata settennale, all’eventuale rinnovo biennale e alla complessità del servizio integrato riguardante sette comuni e oltre 170.000 abitanti. Il requisito è stato considerato non assimilabile a una richiesta di servizi identici, poiché la lex specialis utilizzava la nozione ampia di servizi analoghi e ricomprendeva diverse attività del settore dell’igiene urbana. Anche la soglia dei 100.000 abitanti è stata ritenuta ragionevole e proporzionata, in quanto riferita all’ambito complessivo e non ai singoli comuni, nonché coerente con l’esigenza di selezionare operatori capaci di gestire territori estesi e articolati. Il riferimento all’art. 113 del d.lgs. 36/2023 è stato ritenuto inconferente, perché relativo ai requisiti di esecuzione e non ai requisiti di partecipazione. La mancata suddivisione in lotti è stata ritenuta legittima: l’art. 58 del d.lgs. 36/2023 pone un principio generale derogabile, purché la scelta sia motivata, e nel caso concreto la motivazione è stata ricondotta alla disciplina regionale pugliese sugli ARO e all’esigenza di gestione unitaria ed efficiente del servizio. Quanto ai CAM, il TAR ha affermato che l’art. 57, comma 2, del d.lgs. 36/2023 impone un rispetto sostanziale e non un mero rinvio formale. Tuttavia, ha ritenuto che tale obbligo fosse stato adempiuto, poiché il disciplinare, il piano industriale e il capitolato speciale contenevano specifiche tecniche, clausole contrattuali e criteri premianti riferibili al D.M. 7 aprile 2025, anche attraverso richiami puntuali alle singole attività e ai relativi criteri ambientali. La ricorrente è stata condannata al pagamento delle spese in favore di Invitalia, liquidate in 5.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 100, comma 11, d.lgs. 36/2023

  Consente di richiedere, per appalti di servizi e forniture, l’esecuzione di contratti di servizi analoghi negli ultimi dieci anni; la concreta definizione quantitativa e qualitativa del requisito rientra nella discrezionalità della stazione appaltante, nei limiti della giustificazione, funzionalità e proporzionalità.

• art. 58 d.lgs. 36/2023

  Stabilisce il principio generale della suddivisione degli appalti in lotti, ma consente di derogare quando la stazione appaltante motivi adeguatamente la scelta nel bando o nell’avviso di indizione.

• art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali [...] attraverso l'inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi.

  Impone l’inserimento sostanziale dei CAM nella documentazione progettuale e di gara; non è sufficiente un generico richiamo formale, ma nel caso concreto l’obbligo è stato ritenuto rispettato mediante specifiche tecniche, clausole contrattuali e criteri premianti concretamente riferibili ai CAM.

• art. 113 d.lgs. 36/2023

  La disposizione riguarda i requisiti di esecuzione e non disciplina i requisiti di partecipazione contestati dalla ricorrente.

• D.M. 7 aprile 2025 del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica

  Definisce i CAM per l’affidamento dei servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, pulizia e spazzamento stradale, nonché per veicoli, contenitori e sacchetti; i relativi criteri sono stati ritenuti concretamente recepiti negli atti di gara.

• l.r. Puglia n. 24/2012

  Individua negli Ambiti di Raccolta Ottimale i bacini territoriali di riferimento per l’affidamento e la gestione unitaria ed efficiente dei servizi di raccolta, trasporto e spazzamento dei rifiuti urbani, fornendo una motivazione per la mancata suddivisione dell’appalto in lotti.

• artt. 74 e 120 c.p.a.

  Richiamati quali disposizioni processuali applicabili alla decisione e al rito speciale in materia di procedure di affidamento.

Massime di principio

• La determinazione dei requisiti speciali di capacità tecnica e professionale nelle gare per servizi rientra nella discrezionalità della stazione appaltante, che può stabilire requisiti più rigorosi di quelli minimi previsti dalla legge quando siano giustificati dall’oggetto, dal valore, dalla durata, dalla complessità organizzativa e dall’estensione territoriale dell’appalto, oltre che funzionali e proporzionati alla sua corretta esecuzione.
• Il requisito esperienziale basato sull’esecuzione di servizi analoghi non richiede necessariamente prestazioni identiche a quelle oggetto dell’affidamento, purché le esperienze pregresse appartengano al medesimo settore imprenditoriale o professionale e siano sostanzialmente affini; la valutazione della legittimità della clausola deve essere effettuata in concreto, considerando il suo tenore letterale e la proporzione rispetto all’appalto.
• Nelle gare per la gestione integrata dei rifiuti è legittimo parametrizzare i requisiti di capacità tecnica e professionale alla popolazione servita, anche mediante una soglia demografica riferita a comuni o ambiti di raccolta, quando tale parametro sia coerente con l’estensione e la complessità del territorio complessivamente interessato dal servizio.
• La suddivisione dell’appalto in lotti costituisce un principio generale finalizzato a favorire la partecipazione delle micro, piccole e medie imprese, ma non è assoluto: la stazione appaltante può optare per un affidamento unitario se motiva adeguatamente la scelta in relazione alle esigenze organizzative, alla gestione integrata del servizio e alla funzionalità ed economicità dell’intervento.
• L’art. 57, comma 2, del d.lgs. 36/2023 impone il rispetto sostanziale dei criteri ambientali minimi: non basta un rinvio generico ai CAM, ma l’obbligo è adempiuto quando la documentazione di gara contiene specifiche tecniche, clausole contrattuali e criteri premianti concretamente riferibili ai criteri ambientali applicabili.
• Quando, nel corso della gara, gli atti originari sono sostituiti o modificati e il concorrente impugna con motivi aggiunti i nuovi atti, riproponendo le censure relative alle clausole rimaste invariate, il ricorso introduttivo diviene improcedibile per trasferimento dell’interesse sulla nuova disciplina di gara.

Come è indicizzato