Sentenza n. 4888/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva ritenuto unilateralmente violato l'accordo amministrativo stipulato nel 2013 con il gestore uscente, avente a oggetto la determinazione consensuale del valore di rimborso degli impianti, e aveva disposto la restituzione del premio una tantum di 60.000 euro corrisposto dalla società. Il Comune ha sostenuto che la propria prestazione si fosse esaurita con la sottoscrizione dell'accordo e con la determinazione consensuale del valore, sicché il premio avrebbe avuto come causa tale attività già compiuta. Ha inoltre dedotto che l'accordo avesse natura aleatoria, poiché il valore condiviso avrebbe potuto essere superato dal mancato svolgimento della gara entro il termine previsto o dalla sopravvenienza di nuove disposizioni normative sui criteri di calcolo del valore di rimborso. In subordine, ha chiesto la riparametrazione proporzionale del premio in ragione della differenza tra il valore indicato dal Comune e quello stimato dalla società.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello. Ha qualificato l'accordo del 2013 come accordo amministrativo necessario relativo alla determinazione del valore residuo degli impianti, cui si applicano, ai sensi dell'art. 11, comma 2, l. 241/1990, i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti compatibili. Ha ritenuto che il premio di 60.000 euro fosse collegato non alla mera formazione dell'accordo, ma all'effettiva definizione consensuale di un unico valore di rimborso da inserire negli atti della gara. La deliberazione comunale del 2019, indicando separatamente la stima del Comune e quella della società, aveva fatto venir meno il consenso sul valore e aveva quindi violato unilateralmente l'accordo, privando il premio della sua ragione giustificativa. La clausola non aveva natura aleatoria: la finalità era assicurare alla società la certezza dell'importo da inserire nel bando e prevenire successive controversie. Anche l'eventuale impossibilità sopravvenuta della prestazione per effetto della normativa successiva avrebbe escluso la responsabilità per inadempimento, ma non l'obbligo di restituire la controprestazione già ricevuta. La domanda subordinata di riparametrazione è stata dichiarata inammissibile ai sensi dell'art. 104, comma 1, c.p.a., perché proposta per la prima volta in appello e, comunque, infondata nel merito, poiché la prestazione comunale comprendeva anche l'inserimento nel bando dell'unico valore concordato. Spese del grado compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 11, comma 2, l. 241/1990

  Agli accordi amministrativi si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, in quanto compatibili.

• art. 11, comma 4, l. 241/1990

  Richiamato nel giudizio di primo grado quale fondamento della domanda di indennizzo, ma non posto a fondamento dell'accoglimento della domanda restitutoria.

• art. 21-octies, comma 1-bis, l. 241/1990

  Richiamato in via subordinata nel giudizio di primo grado quale possibile fondamento della domanda economica, senza specifica applicazione nella decisione d'appello.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  La domanda nuova proposta per la prima volta in appello, con cui si chiede un'utilità ulteriore e non il mero rigetto della domanda principale, è inammissibile.

• art. 5, comma 16, d.m. MISE n. 226/2011

  Qualora, trascorso il periodo di tempo disponibile per emettere il bando di gara d'ambito, si manifesti un disaccordo tra l'Ente locale concedente e il gestore uscente con riferimento alla determinazione del valore di rimborso del gestore uscente, il bando di gara riporta, per l'impianto oggetto del disaccordo e soggetto a passaggio di proprietà al gestore subentrante, oltre alla stima dell'Ente locale concedente e la stima del gestore uscente, un valore di riferimento da utilizzare ai fini della gara […]

  In caso di disaccordo, il bando può riportare le stime contrapposte e un valore di riferimento; ciò è diverso dall'impegno consensuale a inserire un unico valore concordato.

• art. 14, commi 8 e 9, d.lgs. n. 164/2000

  Il nuovo gestore [...] è tenuto [...] a corrispondere una somma al distributore uscente in misura pari al valore di rimborso per gli impianti la cui proprietà è trasferita dal distributore uscente al nuovo gestore.

  Prevede il rimborso al gestore uscente degli impianti trasferiti al nuovo gestore nell'ambito dell'affidamento tramite gara.

• art. 1256 c.c.

  L'impossibilità sopravvenuta può estinguere l'obbligazione ed escludere la responsabilità per inadempimento, ma la parte liberata non può trattenere la controprestazione già ricevuta e deve restituirla.

Massime di principio

• Quando un accordo amministrativo prevede il pagamento di un premio in cambio della determinazione consensuale del valore di rimborso degli impianti e del suo inserimento negli atti di gara, la causa del premio comprende l'effettiva indicazione di un unico valore concordato, non la mera sottoscrizione dell'accordo o la precedente determinazione del valore.
• L'indicazione, negli atti di gara, di stime divergenti dell'amministrazione e del gestore uscente costituisce violazione dell'impegno convenzionale a definire consensualmente e inserire un unico valore di rimborso; il premio corrisposto per tale prestazione perde la propria giustificazione e deve essere restituito.
• La qualificazione di un'intesa relativa alla determinazione del valore di rimborso degli impianti del gestore uscente come accordo amministrativo comporta l'applicazione, in quanto compatibili, dei principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti.
• L'impossibilità sopravvenuta della prestazione dedotta in un accordo amministrativo può escludere la responsabilità per inadempimento, ma non consente alla parte liberata di conservare la controprestazione già ricevuta, che deve essere restituita.
• In appello è inammissibile la domanda nuova con cui una parte chiede una specifica utilità patrimoniale, diversa dal semplice rigetto della domanda avversaria, quando avrebbe dovuto essere proposta in primo grado mediante domanda riconvenzionale o ricorso incidentale.

Come è indicizzato