Sentenza n. 6132/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L'azienda agricola, che gestisce un allevamento avicolo composto da tre capannoni e circa 30.000 capi, aveva presentato un piano di utilizzazione aziendale per realizzare due ulteriori capannoni, destinati alla conversione dell'allevamento al metodo biologico, senza incremento della capacità produttiva. Il Comune aveva modificato il regolamento sugli allevamenti zootecnici, estendendo agli allevamenti biologici l'obbligo di distanza di 500 metri dalle abitazioni residenziali, e aveva richiesto la dimostrazione del rispetto di tale distanza. Successivamente il Consiglio comunale aveva negato l'approvazione del PUA, necessario per la deroga agli indici edificatori, richiamando genericamente l'obiettivo di valorizzazione turistica della zona. In appello sono stati dedotti: travisamento degli atti, difetto di istruttoria e motivazione; violazione del principio tempus regit actum; eccesso di potere per sviamento; erronea applicazione della disciplina delle distanze a un ampliamento di impianto preesistente senza aumento della produzione; omessa pronuncia; illegittimità dell'estensione delle distanze agli allevamenti biologici; illegittimità del diniego del PUA per il generico riferimento alla valorizzazione turistica; sussistenza dei presupposti per la deroga agli indici urbanistici. Il Comune ha riproposto l'eccezione di irricevibilità del ricorso di primo grado per tardività della notifica effettuata a mezzo posta dall'avvocato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile la riproposizione dell'eccezione di irricevibilità, rilevando che il TAR l'aveva espressamente respinta e che, ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a., le eccezioni espressamente respinte devono essere censurate con appello incidentale. L'eccezione è stata comunque ritenuta infondata: il principio della scissione soggettiva degli effetti della notificazione si applica anche alla notificazione effettuata dall'avvocato a mezzo posta ai sensi della l. 53/1994; per il notificante la notifica si perfeziona con la consegna del plico all'agente notificatore. Nel merito, il Collegio ha ritenuto applicabile la modifica regolamentare intervenuta prima della conclusione del procedimento, poiché il principio tempus regit actum impone di applicare la disciplina vigente al momento dell'esercizio del potere. Ha escluso, inoltre, lo sviamento, poiché la modifica aveva portata generale e non risultava diretta a colpire specificamente l'azienda. Tuttavia, interpretando teleologicamente la disciplina sulle distanze, il Collegio ha stabilito che essa non si applica indiscriminatamente agli ampliamenti di allevamenti quando non vi sia incremento dell'attività produttiva e siano adottate tecniche dirette a ridurre le emissioni olfattive. L'intervento in esame comportava la conversione al biologico, il mantenimento della capacità produttiva e il miglioramento delle condizioni ambientali; pertanto il terzo motivo di gravame è stato accolto. È stata altresì annullata la deliberazione consiliare di diniego del PUA. Il PUA costituisce, secondo la legislazione regionale, modalità ordinaria di attuazione degli strumenti urbanistici in zona agricola e il diniego, pur in presenza di istruttoria sostanzialmente favorevole, di parere favorevole della Commissione agraria e di parere favorevole di regolarità tecnica, era fondato soltanto su un generico richiamo alla valorizzazione turistica dell'area, non collegato ad atti specifici o a una disciplina urbanistica incompatibile con l'intervento. La deliberazione è stata quindi ritenuta viziata per contraddittorietà dell'azione amministrativa e difetto di motivazione. L'appello è stato accolto, con riforma della sentenza del TAR e annullamento degli atti impugnati nei sensi indicati in motivazione, fatti salvi i successivi provvedimenti dell'amministrazione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Riguarda le domande e le eccezioni assorbite o non esaminate dal giudice di primo grado; le eccezioni espressamente respinte richiedono una specifica impugnazione incidentale.

• art. 6 l. 53/1994

  Equipara, ai fini dell'attività notificatoria, l'avvocato che procede alla notifica in proprio all'ufficiale giudiziario, consentendo l'applicazione della scissione soggettiva degli effetti della notificazione anche alla notifica postale eseguita dall'avvocato.

• art. 216 r.d. 1265/1934

  È indicato quale base normativa del potere comunale di adottare il regolamento sugli insediamenti zootecnici e sulle distanze.

• art. 55, comma 6, l.r. Lazio n. 38/1999

  Prevede gli indici edificatori per gli annessi agricoli di nuova edificazione, rispetto ai quali il PUA in esame richiedeva una deroga.

• art. 57, comma 2, l.r. Lazio n. 38/1999

  Il PUA deve indicare i risultati aziendali che si intendono conseguire ed è richiesto per: ... la deroga agli indici per gli annessi agricoli di nuova edificazione di cui all'articolo 55, comma 6, esclusivamente per valide e motivate esigenze di sviluppo delle attività agricole di cui all'articolo 54, comma 2, lettera a).

  Il PUA è una modalità ordinaria di attuazione degli strumenti urbanistici in zona agricola e, quando è richiesto per derogare agli indici edificatori, deve essere valutato in relazione agli obiettivi di sviluppo aziendale in esso descritti; un generico richiamo alla valorizzazione turistica non è sufficiente a negarne l'approvazione.

Massime di principio

• Il principio tempus regit actum impone di applicare al procedimento la disciplina vigente al momento dell'esercizio del potere amministrativo, anche quando l'istanza sia stata presentata sotto la vigenza di una disciplina precedente, purché la nuova disciplina sia entrata in vigore prima della conclusione del procedimento.
• La scissione soggettiva degli effetti della notificazione si applica anche alla notificazione effettuata direttamente dall'avvocato a mezzo del servizio postale ai sensi della l. 53/1994: per il notificante la notifica si perfeziona con la consegna del plico all'agente notificatore, mentre per il destinatario con la ricezione.
• Una disciplina regolamentare che impone distanze minime degli allevamenti dalle abitazioni, finalizzata principalmente a contenere le molestie olfattive, non può essere applicata automaticamente a un ampliamento edilizio quando l'attività produttiva rimanga invariata e siano adottate modalità di esercizio idonee a ridurre le emissioni, salvo la sussistenza di ulteriori concrete ragioni che giustifichino il rispetto della distanza.
• Il diniego di approvazione di un piano di utilizzazione aziendale in zona agricola è illegittimo per difetto di motivazione e contraddittorietà quando, a fronte di un'istruttoria favorevole, sia fondato soltanto su un generico richiamo alla valorizzazione turistica dell'area, non collegato a specifici atti di pianificazione o ad altri elementi obiettivi incompatibili con l'intervento proposto.
• La riproposizione in appello di un'eccezione espressamente respinta dal giudice di primo grado è inammissibile se non accompagnata da appello incidentale, poiché l'art. 101, comma 2, c.p.a. riguarda soltanto le questioni assorbite o non esaminate.

Come è indicizzato