Sentenza n. 2872/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La RAI ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la sanzione AGCOM. In appello ha dedotto: l'erroneità della decisione del TAR per avere considerato una memoria dell'Autorità asseritamente tardiva; la violazione dell'art. 88 c.p.a. per insufficiente esposizione dei fatti e delle difese; l'indeterminatezza delle norme sanzionatorie in materia di tutela dei minori, in rapporto anche ai principi costituzionali di legalità, determinatezza e difesa; l'incompetenza della Direzione Contenuti Audiovisivi ad avviare il procedimento, sostenendo che tale potere spettasse alla Commissione per i servizi e i prodotti dell'AGCOM; la violazione dell'obbligo di collaborazione con il Comitato di applicazione del Codice di autoregolamentazione TV e minori, che secondo l'appellante avrebbe imposto l'acquisizione di un parere o concerto; infine, l'assenza di colpa, ai sensi dell'art. 3 della l. n. 689/1981, quale conseguenza dell'asserita indeterminatezza della disciplina. La contestazione sostanziale riguardava la trasmissione, durante la fascia protetta, di file audio contenenti le testimonianze di minori su presunti abusi e maltrattamenti, senza adeguate cautele o avvertenze.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza di primo grado, sia pure con diversa motivazione sul profilo della competenza all'avvio del procedimento. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse: non è stata dimostrata alcuna incidenza concreta della memoria asseritamente tardiva sulla decisione del TAR, che non ne ha richiamato il contenuto. Il secondo motivo è stato ritenuto manifestamente infondato, poiché la sentenza appellata aveva ricostruito in modo sufficiente i fatti rilevanti; il giudice non è tenuto a riportare ogni argomento delle parti, purché la motivazione consenta di comprendere le ragioni della decisione. È stata respinta la censura di indeterminatezza della disciplina: le nozioni di contenuti nocivi, scene crude o brutali, turbamento e lesione dell'integrità psichica o morale dei minori sono concretamente determinabili mediante il riferimento agli effetti sui minori, al senso comune e ai valori sociali oggettivamente riconoscibili. La posizione di garanzia dell'emittente permane nella fascia protetta e non è esclusa dal ruolo educativo della famiglia. Quanto alla competenza, il Collegio ha ritenuto legittimo che la Direzione Contenuti Audiovisivi avviasse e istruisse il procedimento, poiché la competenza della Commissione per i servizi e i prodotti riguarda l'adozione del provvedimento sanzionatorio e la legge consente la redistribuzione delle competenze interne mediante regolamento; nel caso concreto la sanzione era stata comunque adottata dalla Commissione competente, sulla base dell'istruttoria svolta dagli uffici. È stata inoltre esclusa la necessità di un parere o concerto formale del Comitato TV e minori: l'obbligo di collaborazione previsto dall'art. 35, comma 1, d.lgs. n. 177/2005 ha natura informale e lascia alla discrezionalità della Commissione la scelta se e come coinvolgere il Comitato. Infine, è stata respinta la censura relativa alla colpa, poiché nelle sanzioni amministrative essa si presume, salvo prova contraria, e comunque la trasmissione in fascia protetta di testimonianze audio estremamente gravi, senza cautele e non necessarie alla comprensione della notizia, costituiva un indice concreto di colpevolezza. La RAI è stata condannata alle spese del grado, liquidate in 5.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 34, commi 1, 2, 6 e 7, d.lgs. n. 177/2005

  Le trasmissioni ... non contengono programmi che possono nuocere allo sviluppo fisico, mentale o morale dei minorenni, a meno che la scelta dell'ora di trasmissione o qualsiasi altro accorgimento tecnico escludano che i minorenni ... assistano normalmente a tali programmi.

  La norma impone limiti alla programmazione potenzialmente nociva per i minori e prescrive specifiche misure di tutela, con particolare rigore nella fascia protetta dalle ore 16 alle 19; il ruolo educativo della famiglia non esonera l'emittente dai propri obblighi.

• art. 35, commi 1 e 2, d.lgs. n. 177/2005

  Alla verifica dell'osservanza delle disposizioni di cui all'articolo 34 provvede la Commissione per i servizi ed i prodotti dell'Autorità, in collaborazione con il Comitato ...; ... la Commissione ... previa contestazione della violazione ... delibera l'irrogazione della sanzione.

  La Commissione per i servizi e i prodotti è competente ad adottare la sanzione; la disposizione non attribuisce in modo espresso alla Commissione anche l'esclusiva competenza alla contestazione iniziale e all'attività istruttoria, che possono essere svolte dagli uffici secondo il regolamento interno.

• art. 1, commi 6 e 7, l. n. 249/1997

  Le competenze indicate al comma 6 possono essere ridistribuite con il regolamento di organizzazione dell'Autorità di cui al comma 9.

  L'AGCOM può redistribuire internamente le competenze mediante regolamento, sicché gli uffici possono avviare e istruire il procedimento, ferma la competenza dell'organo collegiale all'adozione dell'atto sanzionatorio.

• art. 3 l. n. 689/1981

  Nell'illecito amministrativo la colpa dell'incolpato si presume, salva la prova di avere agito senza colpa; l'indeterminatezza della norma, se esclusa, non può fondare l'esonero da responsabilità.

• art. 88 c.p.a.

  La sentenza deve contenere una concisa esposizione dei fatti e dei motivi della decisione, ma non deve necessariamente riportare ogni fatto o argomento dedotto dalle parti quando la motivazione complessiva renda comprensibile la ratio decidendi.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Salvi i casi previsti dalla legge, il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti nonché i fatti non specificatamente contestati dalle parti costituite.

  Il principio di non contestazione riguarda i fatti non contestati, ma non vincola il giudice nella valutazione delle prove e delle conseguenze giuridiche; la mancata costituzione o una memoria inutilizzabile non comportano automaticamente l'accoglimento del ricorso.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina il deposito delle memorie e il contraddittorio scritto in vista dell'udienza; l'eventuale tardività deve comunque tradursi in una concreta lesione processuale rilevante per determinare l'invalidità della decisione.

• art. 119 c.p.a.

  Richiamato in relazione ai termini processuali dimezzati del rito applicabile.

• art. 4, comma 4, disposizioni di attuazione al c.p.a.

  Rileva per il computo dell'orario di deposito degli atti processuali, ma la relativa violazione non determina automaticamente l'invalidità della sentenza in assenza di concreta incidenza sulla decisione.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Il principio di collaborazione e buona fede può informare anche i rapporti tra soggetti pubblici e consente modalità informali, salvo che la legge o il regolamento impongano espressamente forme più rigorose.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buona amministrazione sostiene l'adozione di modalità organizzative efficienti e, nei rapporti tra amministrazioni, non impone pareri formali quando non siano previsti dalla normativa.

• art. 6 CEDU

  Il frazionamento tra attività istruttoria e decisione sanzionatoria può contribuire a garantire l'imparzialità dell'organo decidente nei procedimenti amministrativi afflittivi.

• art. 111 Cost.

  Richiamato quale fondamento dei principi di imparzialità e giusto procedimento nei procedimenti amministrativi sanzionatori.

Massime di principio

• La competenza dell'organo collegiale cui la legge attribuisce il potere di irrogare una sanzione amministrativa non implica necessariamente che lo stesso organo debba svolgere direttamente anche la contestazione iniziale e l'istruttoria, quando la legge non lo preveda espressamente e la disciplina regolamentare dell'amministrazione distribuisca tali attività agli uffici, riservando all'organo collegiale l'adozione del provvedimento finale.
• L'obbligo di collaborazione previsto dalla legge tra un'autorità amministrativa e un comitato o altro soggetto pubblico non richiede un parere o concerto formale se la disposizione non lo prescrive; la collaborazione può realizzarsi anche mediante scambi informali di informazioni e avvisi, lasciando all'autorità competente la valutazione sull'opportunità e sulle modalità del coinvolgimento.
• Le nozioni elastiche utilizzate dalla disciplina a tutela dei minori, quali contenuti nocivi, scene crude o brutali, turbamento e lesione dell'integrità psichica o morale, rispettano il principio di determinatezza quando siano concretamente interpretabili alla luce degli effetti prevedibili sul minore, del senso comune e di valori sociali oggettivamente riconoscibili.
• Nella fascia oraria protetta l'emittente televisiva conserva una autonoma posizione di garanzia verso i minori; tale obbligo non è escluso dal compito educativo della famiglia e impone l'adozione di cautele adeguate rispetto a contenuti idonei a provocare turbamento o pregiudizio.
• La motivazione della sentenza non deve riprodurre tutti i fatti e gli argomenti dedotti dalle parti: l'omissione è irrilevante se dalla struttura complessiva della decisione risultano i fatti ritenuti rilevanti e le ragioni del rigetto delle domande.
• La tardività o inutilizzabilità di una memoria difensiva non comporta, da sola, l'invalidità della sentenza: occorre dimostrare che il giudice abbia fondato la decisione su fatti o argomenti introdotti tardivamente e che ciò abbia concretamente inciso sul contenuto della pronuncia.

Come è indicizzato