Sentenza n. 1708/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente impugnava le ordinanze sindacali nn. 13/2021 e 4/2022, nonché le determinazioni nn. 483/2021 e 352/2022. Deduceva la violazione e falsa applicazione degli artt. 192, 242 e 245 d.lgs. 152/2006, sostenendo di non essere responsabile dell’abbandono dei rifiuti né della contaminazione ambientale, ma soltanto soggetto interessato e non responsabile ai sensi dell’art. 245. La contaminazione sarebbe stata riconducibile al materiale acquistato e utilizzato dall’appaltatore, il quale aveva scelto autonomamente il fornitore. La società contestava inoltre l’assenza di dolo o colpa, l’omessa considerazione della posizione dell’appaltatore e della società incaricata della direzione dei lavori, il difetto di istruttoria, la contraddittorietà e l’illogicità dell’azione amministrativa. Il Comune eccepiva il difetto di interesse rispetto alle determinazioni che si erano limitate ad approvare il piano di caratterizzazione e il rapporto conclusivo predisposti dalla stessa ricorrente. Le censure nuove formulate nelle memorie finali, tra cui l’incompetenza del Comune, non erano state notificate alle altre parti e risultavano comunque tardive.

La decisione

Il TAR ha estromesso Cantieri S.p.a. per carenza di legittimazione passiva, poiché gli atti impugnati non erano diretti nei suoi confronti e l’amministrazione non ne aveva accertato la responsabilità. Ha dichiarato inammissibili le nuove censure formulate nelle memorie finali per omessa notifica e tardività. Nel merito, ha distinto l’abbandono di rifiuti disciplinato dall’art. 192 d.lgs. 152/2006 dalla contaminazione ambientale regolata dagli artt. 240, 242, 244 e 245. L’ordinanza ex art. 192 può imporre la rimozione dei rifiuti e il ripristino dei luoghi, ma non può essere utilizzata per ordinare la caratterizzazione o la bonifica di un sito prima dell’accertamento della contaminazione e senza seguire i procedimenti propri degli artt. 242 e 244. Le ordinanze impugnate erano quindi illegittime perché imponevano attività di caratterizzazione e bonifica, anziché la rimozione di rifiuti, e utilizzavano il procedimento più semplice dell’art. 192 per eludere le garanzie e gli adempimenti previsti dalla disciplina sulle bonifiche. Il Comune, inoltre, aveva omesso un’adeguata istruttoria in contraddittorio, non aveva considerato l’appaltatore e la società incaricata della direzione dei lavori e non aveva dimostrato una condotta dolosa o colposa della ricorrente. La presenza occulta di KEU non era riconoscibile senza specifiche analisi chimiche, non richieste né prescritte, e il materiale appariva conforme alle prescrizioni tecniche e corredato da certificazioni. Non era pertanto imputabile alla ricorrente alcuna negligenza, imprudenza o imperizia. Le ordinanze nn. 13/2021 e 4/2022 sono state annullate. Quanto alla determinazione n. 483/2021, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, poiché l’atto approvava il piano di caratterizzazione predisposto dalla ricorrente, non accertava la sua responsabilità e non imponeva la bonifica. Il ricorso per motivi aggiunti contro la determinazione n. 352/2022 e gli atti preparatori è stato dichiarato inammissibile per le medesime ragioni di non lesività. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della controversia e la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  Il responsabile che abbia violato il divieto di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti è tenuto alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi.

  La disposizione consente di ordinare la rimozione dei rifiuti e il ripristino dei luoghi all’autore dell’abbandono o al titolare di un diritto di godimento sull’area, ma quest’ultimo soltanto se l’abbandono gli è imputabile a titolo di dolo o colpa, accertati mediante istruttoria in contraddittorio.

• art. 240, comma 1, lett. a), b) e p), d.lgs. 152/2006

  Le CSC sono i livelli di contaminazione delle matrici ambientali al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l’analisi del rischio sito specifica.

  La contaminazione ambientale e la bonifica presuppongono il superamento delle concentrazioni soglia e si distinguono dall’abbandono di rifiuti.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Disciplina il procedimento operativo per la caratterizzazione, la messa in sicurezza e la bonifica dei siti contaminati; non può essere surrogato da un’ordinanza ex art. 192.

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  L’individuazione del responsabile della contaminazione e la diffida ad adottare le misure necessarie richiedono uno specifico procedimento, distinto da quello per la rimozione dei rifiuti abbandonati.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  Il proprietario o detentore non responsabile deve segnalare il superamento o il pericolo di superamento delle CSC e adottare le misure di prevenzione; le ulteriori misure di riparazione e bonifica restano facoltative, salvo gli oneri reali e il privilegio speciale previsti dalla legge.

• art. 239, comma 2, lett. a), d.lgs. 152/2006

  La disciplina delle bonifiche non si applica all’abbandono dei rifiuti; qualora, dopo la rimozione, si accerti il superamento dei valori di attenzione, si procede alla caratterizzazione dell’area.

  Prima si applica la disciplina sulla rimozione dei rifiuti; soltanto dopo l’eventuale accertamento di contaminazione conseguente alla rimozione si attiva la disciplina delle bonifiche.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Richiamato quale base per la conferenza di servizi semplificata e asincrona relativa alla valutazione del rapporto conclusivo del piano di caratterizzazione.

• art. 43 c.p.a.

  Richiamato per i motivi aggiunti, dichiarati inammissibili perché rivolti contro atti non autonomamente lesivi.

Massime di principio

• L’ordinanza prevista dall’art. 192 d.lgs. 152/2006 può imporre la rimozione dei rifiuti abbandonati e il ripristino dei luoghi, ma non può essere utilizzata per ordinare la caratterizzazione o la bonifica di un sito contaminato, attività che richiedono i procedimenti e gli accertamenti previsti dagli artt. 242 e 244 d.lgs. 152/2006.
• Abbandono di rifiuti e contaminazione ambientale costituiscono fattispecie distinte: la rimozione dei rifiuti segue l’art. 192 d.lgs. 152/2006, mentre la bonifica presuppone l’accertamento del superamento delle concentrazioni soglia e l’attivazione della procedura del titolo V della parte IV del decreto legislativo.
• Il titolare di un diritto personale o reale di godimento sull’area non risponde dell’abbandono dei rifiuti per la sola qualità rivestita, ma soltanto quando l’abbandono gli sia imputabile a dolo o colpa, anche omissiva, accertati mediante adeguata istruttoria in contraddittorio.
• Il proprietario o detentore non responsabile della contaminazione è tenuto agli obblighi di comunicazione e alle misure di prevenzione previste dall’art. 245 d.lgs. 152/2006, ma non agli obblighi di bonifica o di messa in sicurezza di emergenza in assenza di un apporto causale all’inquinamento.
• L’amministrazione che individua il responsabile dell’abbandono o della contaminazione deve svolgere un’istruttoria completa e riferita a tutti i soggetti potenzialmente coinvolti; non può imputare la responsabilità a un solo soggetto omettendo di considerare l’appaltatore o il direttore dei lavori.
• La mera approvazione di un piano di caratterizzazione o del relativo rapporto conclusivo non è lesiva per il soggetto che lo ha predisposto quando l’atto non accerti la sua responsabilità per l’inquinamento e non gli imponga obblighi di bonifica.

Come è indicizzato