Sentenza n. 6457/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Trenitalia e il consorzio aggiudicatario hanno impugnato la sentenza del TAR, deducendo l’erronea interpretazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023 e della lex specialis quanto al termine di quindici giorni assegnato per le spiegazioni sull’anomalia dell’offerta. Hanno sostenuto che tale termine non fosse perentorio né impeditivo di ulteriori richieste istruttorie o interlocuzioni, comprese audizioni e produzioni documentali successive, necessarie per una verifica completa della sostenibilità dell’offerta. È stata inoltre dedotta la violazione dei principi di risultato, buon andamento, collaborazione, fiducia, proporzionalità e massima partecipazione, nonché, in subordine, la contrarietà dell’interpretazione del TAR all’art. 69, par. 3, della direttiva 2014/24/UE. Il consorzio ha contestato anche la ricostruzione temporale del subprocedimento, sostenendo che il contraddittorio si fosse concluso nel settembre 2024 e che la valutazione interna della stazione appaltante fosse terminata nell’ottobre 2024. L’impresa seconda classificata ha riproposto le censure di primo grado, relative alla gestione dell’accesso, alla durata e alle modalità della verifica di anomalia, alla competenza del RUP e all’inattendibilità economica dell’offerta aggiudicataria.

La decisione

Gli appelli riuniti sono stati accolti e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il termine di quindici giorni previsto dall’art. 110, comma 2, del d.lgs. 36/2023 non sia perentorio, poiché la norma non lo qualifica come tale e non prevede decadenze per la stazione appaltante né l’esclusione automatica dell’operatore. Il termine ha natura ordinatoria o sollecitatoria e riguarda la presentazione delle prime spiegazioni, senza impedire ulteriori richieste, chiarimenti o audizioni quando siano necessari per una verifica effettiva della congruità dell’offerta. La stazione appaltante conserva discrezionalità quanto all’ampiezza dell’istruttoria, purché finalizzata all’accertamento della serietà e sostenibilità dell’offerta. Il principio del risultato non impone soltanto rapidità, ma anche il conseguimento del miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo nel rispetto di legalità, trasparenza e concorrenza; non può quindi essere utilizzato per ricavare una regola inespressa di perentorietà del termine. Sono state respinte anche le censure riproposte dall’impresa seconda classificata: non è stata ravvisata una gestione illegittima o opaca dell’accesso; la verifica spettava al RUP, che poteva avvalersi della commissione o di altri ausiliari, senza perdere la propria competenza, e nel caso concreto aveva fatto proprie le conclusioni istruttorie; non sono emersi vizi manifesti di illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento nella valutazione di congruità. Il sindacato giurisdizionale sulla verifica di anomalia è pieno ed effettivo, ma non sostitutivo della discrezionalità tecnica amministrativa. Guastamacchia è stata condannata alle spese del doppio grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori in favore di ciascuna delle due appellanti.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  la stazione appaltante richiede per iscritto all'operatore economico le spiegazioni ritenute necessarie, assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni; la stazione appaltante esclude l'offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti

  Il termine di quindici giorni per fornire le prime spiegazioni sull’offerta anomala è ordinatorio e non perentorio; non impedisce alla stazione appaltante di svolgere ulteriori interlocuzioni e approfondimenti istruttori.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  le stazioni appaltanti perseguono il risultato dell'affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo

  Il principio del risultato opera come criterio ermeneutico e di contenimento del formalismo espulsivo, ma non autorizza a ricavare regole inesistenti; comprende sia la tempestività sia il perseguimento del miglior rapporto qualità-prezzo, nel rispetto di legalità, trasparenza e concorrenza.

• art. 69, par. 3, direttiva 2014/24/UE

  L’amministrazione aggiudicatrice valuta le informazioni fornite consultando l’offerente. Essa può respingere l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti

  La disciplina europea richiede una valutazione sostanziale e collaborativa dell’affidabilità dell’offerta e impedisce un’interpretazione nazionale che precluda un’istruttoria accurata e ulteriori interlocuzioni con l’offerente.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi di primo grado non esaminati perché assorbiti.

• art. 96 c.p.a.

  È stato applicato per la riunione degli appelli connessi.

Massime di principio

• Il termine non superiore a quindici giorni previsto dall’art. 110, comma 2, del d.lgs. 36/2023 per la presentazione delle spiegazioni sull’offerta anormalmente bassa ha natura ordinatoria, salvo diversa espressa previsione normativa, poiché la disposizione non stabilisce perentorietà, decadenze o specifiche sanzioni per il suo superamento.
• La stazione appaltante, dopo aver ricevuto le prime spiegazioni nel termine assegnato, può formulare ulteriori richieste, acquisire documenti integrativi e convocare l’operatore per chiarimenti o audizione, quando ciò sia necessario per una verifica completa della congruità e sostenibilità dell’offerta.
• Il principio del risultato non si esaurisce nell’esigenza di definire rapidamente la gara, ma impone anche il conseguimento del migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo; non può pertanto essere utilizzato per introdurre, in via interpretativa, una causa di esclusione o una preclusione procedimentale non prevista dalla legge.
• La verifica di anomalia appartiene alla competenza del RUP, il quale può avvalersi del supporto della commissione giudicatrice, di altra commissione o di un tecnico; l’ausilio istruttorio non trasferisce la competenza, purché il RUP faccia proprie, con autonoma valutazione, le conclusioni dell’ausiliario.
• La valutazione di anomalia dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica. Il giudice amministrativo esercita un sindacato pieno, penetrante ed effettivo sulla logicità, ragionevolezza, coerenza, attendibilità dell’istruttoria e correttezza della regola tecnica applicata, ma non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell’amministrazione quando quest’ultima sia immune da errori manifesti.

Come è indicizzato